IV SA/Po 695/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 04 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu U. I. S. A. M. S. komandytowa na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz strony skarżącej U. I. S. A. M. S. komandytowa kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 ze zm.- dalej jako: kpa) uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę i jednocześnie orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. inwestor M. M. sp. zo.o. sp. komandytowa złożyła wniosek o pozwolenie na budowę budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym. Decyzją z dnia z dnia [...] sierpnia 2017 r. Prezydent Miasta P. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego. W związku z odwołaniem inwestora Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzając, że wniosek o pozwolenie na budowę został złożony przez osobę nieuprawnioną. Odwołanie od tej decyzji wniósł Syndyk Masy Upadłości Z. T. sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej podnosząc, że decyzja pierwszoisnatncyjna jest przedwczesna, gdyż syndyk Z. T. sp. z o.o. nie cofnął wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a organ prowadzący nie zobowiązał syndyka do złożenia oświadczenia czy podtrzymuje złożony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę czy też nie. Na skutek tego odwołania Wojewoda Wielkpolski – ponownie – uchylił decyzje organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił wątpliwości dotyczących podmiotu występującego o pozwolenie na budowę. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji oparł się tylko na kopii wyroku z dnia [...] października 2016 r. sygn. [...] Sądu Okręgowego w P., który uznał, że Z. T. Spółka z o.o. zawarła z M. Sp. z o.o. bezskuteczną umowę nieodpłatnego przeniesienia ogółu praw i obowiązków. Wskazano też, że syndyk A. G. złożyła w trakcie postępowania pismo z dnia [...] maja 2018 r. w którym oświadczyła, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa i doktryny prawa upadłościowego należy uznać, że wyrok Sądu Okręgowego z dnia [...] października 2016 r. nie wpływa na stosunki spółki M. jako komplementariusza M. M. z osobami trzecimi i wszystkie czynności dokonywane w imieniu spółki M. M. są skuteczne i wiążące dla spółki, jak i osób trzecich. Wojewoda wskazał, że sprawa wymaga przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w kwestii podmiotowości złożonego wniosku przy udziale zainteresowanych podmiotów i uwzględnieniu ich ewentualnych żądań i wniosków, co uzasadnia wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 – dalej jako: kpa) W przewidzianym prawem terminie sprzeciw od tej decyzji wniosła U. I. S. A. M. Spółka komandytowa domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie art. 138 § 2 kpa oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw wniesiono o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. W kwestii formalnej, uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 64c § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 – dalej jako: ppsa) sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. W okolicznościach badanej sprawy terminu tego dochowano. Wyjaśnić także trzeba, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e ppsa rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 ze zm. – dalej jako: kpa). W uzasadnieniu niniejszego wyroku Sąd nie odniesie się zatem do zasadności argumentacji złożonego sprzeciwu w zakresie dotyczącym merytorycznego załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję Wojewody Wielkopolskiego tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Prezydenta Miasta P.. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Cytowana regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jakkolwiek, bowiem w okolicznościach badanej sprawy, Wojewoda bezspornie wskazał w czym upatruje wadliwości decyzji organu I instancji, to nie ulega jednak wątpliwości, że nie wyraził jasno swojego stanowiska, co do okoliczności, których ustalenie wymagałoby przeprowadzenia postępowania dowodowego i to co najmniej w znacznej mierze. Należy, bowiem zauważyć, że rozpatrywana sprawa była już dwukrotnie rozpoznawana przez organ I instancji i Wojewoda po raz drugi orzekł o zwróceniu tej sprawy organowi I instancji. Badając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd miał również na uwadze fakt, że okoliczność "podmiotowości złożonego wniosku" była przedmiotem ustaleń organu I instancji. Ocena tej właśnie okoliczności przez Prezydenta Miasta P. zadecydowała o wyniku postępowania pierwszoinstancyjnego. Skoro zatem organ I instancji zajął stanowisko w sprawie "podmiotowości złożonego wniosku", to rolą organu wydającego rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 2 kpa, było wskazanie jakie konkretnie jeszcze okoliczności wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego, w celu uzupełnienia istniejącego materiału dowodowego. Podkreślenia wymaga, że nie tylko literalne brzmienie przepisu art. 138 § 2 kpa ale również istota tego uregulowania nakłada na organ odwoławczy wymóg sformułowania wskazań dla organu I instancji (co do okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego), tak aby postępowanie administracyjnego zakończyło się po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji. Należy, również przyjąć, że organ I instancji wydał rozstrzygnięcie, przekonany o słuszności podjętych przez siebie działań. Skoro zatem w niniejszej sprawie organ I instancji badał kwestię "podmiotowości złożonego wniosku" i uczynił to w sposób w ocenie Wojewody niedostateczny, to w takim przypadku rolą organu II instancji było konkretne udzielenie wskazówek, co do tego jakie dokładnie ustalenia należy jeszcze poczynić. Aby cel postępowania administracyjnego mógł zostać osiągnięty, tj. aby wnioskodawca otrzymał ostateczną decyzję rozstrzygającą jego sprawę co do istoty, i to z uwzględnieniem standardów szybkości postępowania, nie może budzić wątpliwość obowiązek organu odwoławczego polegający na konkretnym wskazaniu okoliczności faktycznych, które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 kpa). Realizacja tego obowiązku musi nastąpić z uwzględnieniem celu jakiemu ma on służyć. Skoro zatem organ I instancji badał okoliczność, która w ocenie organu II instancji nie została dostatecznie wyjaśniona, to należało wskazać organowi I instancji, jakie dokładnie okoliczności wymagają jeszcze ustalenia. Tego jednak organ II instancji nie uczynił. W istocie rzeczy, Wojewoda nie wyjaśnił również co stoi na przeszkodzie aby organ II instancji sam merytorycznie rozpoznał sprawę. W uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej wskazano, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego będzie musiało nastąpić "przy udziale podmiotów zainteresowanych i z uwzględnieniem ich ewentualnych żądań i wniosków". Wojewoda wskazał, że organ I instancji nie poczynił wyczerpujących ustaleń, co do tego czy wniosek inicjujący postępowanie w sprawie został złożony przez uprawnioną osobę. Nie ulega jednak wątpliwości, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest dopuszczalne, o ile nie narusza ono zasady dwuinstancyjności. W okolicznościach badanej sprawy decyzję pierwszoisnatncyjną uchylono, w istocie, w celu uzupełnienia materiału dowodowego na okoliczność, która była badana przez organ I instancji. Podkreślić trzeba, że zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2018). Oceniając zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać zatem o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15). W tym też kontekście należało ocenić zaskarżoną decyzję i zebrany w sprawie materiał dowodowy. Tymczasem, z akt sprawy nie wynika aby Wojewoda podejmował czynności mające służyć wyjaśnieniu sprawy, które ewentualnie uzasadniałyby wniosek, że okoliczność czy wniosek o pozwolenie na budowę został złożony przez osobę uprawnioną (bo tę konkretnie okoliczność, w ocenie Wojewody należy wyjaśnić) wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Nie może ulegać wątpliwości, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji kasacyjnej jako wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji braku przesłanek do jej wydania może stanowić nie tylko naruszenie art. 138 § 2 kpa, ale również art. 15 kpa statuującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 96-97). Dlatego też właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien przede wszystkim ustalić czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania orzeczenia co do istoty sprawy, czy też konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części. W sytuacji gdy organ uzna za zasadne przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, jego obowiązkiem będzie sprecyzowanie jakie okoliczności faktyczne wymagają dowodu, z uwzględnieniem faktu, że "podmiotowość złożonego wniosku" była przedmiotem badania przez organ I instancji. Jeżeli natomiast Wojewoda stwierdzi, że zebrany w sprawie materiał pozwala na ocenę zasadności złożonego wniosku, to będzie zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia in meriti. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Wojewody będzie również rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji