IV SA/Po 621/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy T. P. z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. W. kwotę [...]zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania S. W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech hal produkcyjno-magazynowo-usługowych i trzech biur na terenie części działki o nr ewid. [...] oraz na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości S., gmina T. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przebieg dotychczasowego postępowania wskazując, że w dniu [...] maja 2015 r. S. W. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budowy hali produkcyjno-magazynowo-usługowej oraz budynku biurowego na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości S., gmina T. P. Pismem złożonym dnia [...] czerwca 2015 r. S. W. zmienił swój wniosek - inwestycja ma dotyczyć budowy dwóch hal oraz dwóch budynków biurowych oraz parametry inwestycji mają być zgodne z analizą urbanistyczną. Pismem złożonym w dniu [...] lipca 2015 r. H. W. wskazała, że inwestycja ma dotyczyć budowy dwóch hal produkcyjno-magazynowo-usługowych oraz budowy dwóch budynków biurowych na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości S., gmina T. [...]. Wnioskiem złożonym dnia [...] sierpnia 2015 r. S. W. zmienił wniosek - inwestycja ma dotyczyć budowy dwóch hal produkcyjno-magazynowo-usługowych, budowy dwóch budynków biurowych na terenie części działki o nr ewid. [...] oraz na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości S., gmina T. [...]. W dniu [...] października 2015 r. do organu I instancji wpłynęło pismo S. W., w którym zmienił swój wniosek - parametry inwestycji mają być zgodne z analizą urbanisty. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] Wójt Gminy T. [...] orzekł w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch hal produkcyjno-magazynowo-usługowych, budowie dwóch budynków biurowych na terenie części działki o nr ewid. [...] oraz na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości S., gmina T. [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Wójta Gminy T. [...] z [...] stycznia 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu [...] kwietnia 2016 r. S. W. zmienił wniosek - wysokość zabudowy ma wynieść do 12 m. Dodatkowo do wniosku załączył zapewnienia dostawy prądu, wody i odbioru ścieków sanitarnych. W dniu [...] kwietnia 2016 r. inwestor uzupełnił wniosek o opinię [...]. W dniu [...] maja 2016 r. Pan S. W. zmienił wniosek. Wskazał, że wnioskodawcą jest H. W., a inwestycja ma dotyczyć budowy trzech hal produkcyjno-magazynowo-usługowych i trzech biur na terenie działek o nr ewid. [...], [...] i [...] położonych w miejscowości S., gmina T. [...]. Wskazał, że wysokość budynku ma wynosić 12 m, a powierzchnia zabudowy ma być taka jak na działce [...] lub [...]. W dniu [...] lipca 2016 r. S. W. wskazał, że procent zabudowy ma wynosić 60%. W dniu [...] października 2016 r. S. W. ponownie zmienił wniosek - procent zabudowy ma wynosić 41,6%. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ wyjaśnił, że S. W. w toku postępowania toczącego się przed organem I instancji kilkakrotnie korygował wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W dniu [...] października 2016 r. S. W. zmienił wniosek - procent zabudowy ma wynosić 41,6%. Wójt Gminy T. [...] odnosząc się do wnioskowanego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wskazał, iż średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi ok. 26,0%, a maksymalna wartość tego wskaźnika w obszarze analizowanym wynosi 41,6% (działki o nr ewid. [...] i [...]). Projektowana zabudowa zgodnie z wnioskiem miałaby zająć 41,6% powierzchni przedmiotowego terenu. Organ wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako "rozporządzenie") wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Organ odwoławczy wskazał, iż dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2). W przedmiotowej sprawie z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że wskaźniki zabudowy kształtują się od 1,0% do 41,6%. W najbliższym sąsiedztwie wnioskowanej działki wskaźnik intensywności zabudowy zbliżony do wnioskowanego występuje jedynie na terenie działek o nr ewid. [...] i [...]. Punktem odniesienia dla rozpatrywanej inwestycji winna być zabudowa istniejąca w całym obszarze analizowanym, a nie tylko na określonej przestrzeni. Jednakże w tym miejscu należy wskazać na wyrok WSA w Łodzi z 15 stycznia 2014 r., II SA/Łd 918/13, zgodnie z którym: "Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia daje organom kompetencje do tego aby ów parametr ukształtować w sposób różny od wartości średniej w obszarze analizowanym, przy czym na organach spoczywa obowiązek nie tylko wskazania średniego wskaźnika powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym, ale także, w przypadku rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wspomnianych wyżej wartości średnich, precyzyjnego wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie może oznaczać dowolności". Organ wskazał, że co prawda w obszarze analizowanym działki o nr ewid. [...] i [...] są zabudowane w 41,6%, jednakże na terenie pozostałych działek ww. wskaźniki są znacznie niższe. W szczególności należy mieć na uwadze, że w razie dopuszczenia w przedmiotowej sprawie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w wysokości 41,6%, byłyby on znacznie wyższy aniżeli wskaźniki występujące na pozostałych działkach. Organ I instancji rozważył możliwość wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy innego niż średni w obszarze analizowanym i stwierdził, że ustalenie wskaźnika jak we wniosku wprowadzi dysharmonię w istniejącym ładzie przestrzennym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł S. W.. W piśmie procesowym, które wpłynęło do Sądu w dniu [...] lipca 2017 r., skarżący wskazał, że na działkach [...], [...], [...] i [...] istnieje działka zabudowana w 60 %. Do pisma skarżący załączył decyzję Wójta Gminy T. [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] wraz z załącznikiem tj. analizą urbanistyczną. W piśmie procesowym, które wpłynęło do Sądu w dniu [...] sierpnia 2017 r., skarżący wskazał, iż dla działek [...] i [...] uzyskał decyzję o warunkach zabudowy, gdzie wskaźnik powierzchni zabudowy określono na 40 %. Na rozprawie w dniu [...] listopada 2017 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy T. [...]. Pełnomocnik wskazał, że zdaniem skarżącego na przedmiotowych działkach jest możliwość realizacji inwestycji o pow. zabudowy 41,6 % albowiem taki procent zabudowy mają działki z obszaru analizowanego na działkach [...] i [...]. Na pytanie Sądu pełnomocnik wskazał, że H. W. składała pisma w sprawie, a wnioskodawcą jest S. W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 – dalej jako "ustawa"). Z przepisu art. 63 ust. 1 ustawy wynika, że adresat decyzji nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości. Decyzja taka, w odniesieniu do tego samego terenu, może być wydana nawet więcej niż jednemu wnioskodawcy. Powołany przepis wymaga jedynie, by odpis decyzji o warunkach zabudowy w takiej sytuacji doręczony został pozostałym wnioskodawcom oraz właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Brak potrzeby posiadania tytułu prawnego do nieruchomości przez wnioskującego o ustalenie warunków zabudowy na tym terenie uzasadnione jest tym, że decyzja taka nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy). Osoba, której wydano decyzję o warunkach zabudowy nie jest uprawniona na tej podstawie do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) dopiero ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę lub brak sprzeciwu do zgłoszenia uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Zarówno do wniosku o pozwolenie na budowę, jaki i do zgłoszenia inwestor powinien dołączyć oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 4, art. 30 ust. 4 b w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego). W niniejszej sprawie wniosek złożony przez S. W. w dniu [...] maja 2015 r. w toku postępowania był wielokrotnie zmieniany. Ostatnia zmiana wniosku z dnia [...] maja 2016 r. dotyczyła istotnych kwestii tj. osoby wnioskodawcy jak również działek, na których ma być realizowana inwestycja jak i przedmiotu inwestycji. Organ słusznie po wpłynięciu z wniosku z dnia [...] maja 2016 r. poinformował S. W., że wniosek z dnia [...] maja 2016 r. dotyczy innych działek oraz innego wnioskodawcy. W odpowiedzi na powyższe S. W., w piśmie które wpłynęło do organu w dniu [...] czerwca 2016 r., jednoznacznie oświadczył, iż pismo z dnia [...] maja 2016 r. należy traktować jako zmianę wniosku. Z powyższych względów organ jako wnioskodawcę wskazał H. W.. Jednakże uwadze organu uszło, że z wyłączeniem pisma, które wpłynęło do organu w dniu [...] lipca 2015 r., wszystkie wnioski podpisywał S. W. nie wskazując przy tym czy działa w imieniu własnym czy w imieniu H. W.. W ocenie Sądu, organ winien w sposób jednoznaczny ustalić kto jest wnioskodawcą (stroną) w niniejszej sprawie. Przy czym podnieść należy, iż w sytuacji uznania, że wnioskodawcą jest H. W., podczas gdy pisma w sprawie podpisał S. W., organ winien dysponować stosownym pełnomocnictwem od H. W. dla S. W.. Ponadto wskazać należy, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna, dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie gdy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.zp.. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Inwestor wskazuje front swojej działki, z której będzie odbywał się główny wjazd do planowanej inwestycji, co pozwala w trakcie sporządzanej analizy na ustalenie analizowanego obszaru. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W niniejszej sprawie zgodnie z wnioskiem, zmienionym ostatecznie pismem z dnia [...] maja 2016 r., planowana inwestycja ma być realizowana na działkach [...], [...] i [...]. Z załączonej do wniosku jak również decyzji mapy wynika, iż wszystkie działki przylegają do działki [...] przez którą inwestycja ma mieć dostęp do drogi publicznej. Zatem skoro przedmiot inwestycji obejmuje trzy działki, to należy uznać, iż frontem działki w rozumieniu § 3 rozporządzenia będzie łączna długość wszystkich trzech działek w części przylegającej do działki [...]. Natomiast w niniejszej sprawie organ bez jakiegokolwiek uzasadnienia jako front działki przyjął całą długość frontu działki [...] i działki [...] oraz częściowo front działki [...]. Przy czym należy podkreślić, że organ określając obszar analizowany wziął pod uwagę tylko niewielki fragment frontu działki [...]. Tym samym organ bez jakiegokolwiek uzasadnienia znacznie ograniczył obszar terenu analizowanego, co w dalszej kolejności mogło doprowadzić do błędnego uznania, że wskazany przez wnioskodawcę parametr powierzchni zabudowy jest nie do pogodzenia z istniejącą w obszarze analizowanym zabudową. W ocenie Sądu wyznaczenie obszaru analizowanego jako terenu wokół działek stanowiących przedmiot inwestycji w odległości wynoszącej trzykrotną szerokość frontu działek [...], [...] i [...] mogłoby doprowadzić do objęcia obszarem analizowanym działek [...], [...] i [...], na których zgodnie z analizą urbanistyczną sporządzoną na potrzeby innego postępowania, a przesłaną przez skarżącego (k. 24 akt sądowych), powierzchnia zabudowy wynosi odpowiednio 60,9 (działka [...], [...]) oraz 62,5 (działka [...]). Objęcie obszarem analizowanym tych działek mogłoby spowodować znaczny wzrost średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, a co za tym idzie mogłoby skutkować uznaniem, że proponowana przez wnioskodawcę powierzchnia zabudowy wynosząca 41,6 % odpowiadałaby stosownie do § 5 średniemu wskaźnikowi wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego. Ponadto wątpliwości Sądu budzi również kwestia określenia powierzchni zabudowy działki [...]. Zgodnie z analizą sporządzoną na potrzeby niniejszego postępowania wskaźnik ten dla działki [...] wynosi 41.6 %. Natomiast z analizy przesłanej przez skarżącego (k. 24 akt sądowych) sporządzonej dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy nr [...] wynika, że wskaźnik powierzchni zabudowy dla działki [...] wynosi 46,7 %. Ponadto wskazać należy, iż we wcześniejszej analizie sporządzonej w niniejszej sprawie (analiza z dnia [...] września 2015 r.) wskaźnik powierzchni zabudowy działki [...] określono na 29,4 %. Takie rozbieżności budzą wątpliwości, co do prawidłowości przeprowadzenia analizy w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze konieczność jednoznacznego ustalenia osoby wnioskodawcy, jak i konieczność przeprowadzenia ponownej analizy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 r., poz. 1800) zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę [...]zł (500 zł tytułem uiszczonego wpisu, [...] zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego i [...] zł tytułem zwrotu opłaty kancelaryjnej od pełnomocnictwa).