IV SA/Po 605/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję

Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, Kolegium; organ odwoławczy), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), po rozpoznaniu odwołania A. N. (dalej również: skarżąca), uchyliło decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] 2015 r. znak [...] (dalej: Prezydent; organ I instancji; organ) odmawiając[ą] A. N. przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, wnioskowanym na rzecz M. i M. N.. Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy. Pismem z 30 września 2014r. A. N. wniosła o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego. Decyzją z [...] października 2014r. (nr [...]) Prezydent Miasta G. przyznał A. N. zasiłek rodzinny na dzieci: M. N. i M. N.. Pismem z 10 lutego 2015r. A. N. wniosła o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Decyzją z [...] lutego 2015r. (nr [...]) Prezydent Miasta G. zmienił wyżej opisaną decyzję z [...] 2014r. poprzez dodanie rozstrzygnięcia o przyznaniu A. N. dodatku do zasiłku rodzinnego na dzieci: M. N. i M. N. w łącznej kwocie 400,- zł. A. N. złożyła od tej decyzji odwołanie. Decyzją z [...] lipca 2015r. (nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta G. z [...] 2015r. i przyznało przedmiotowy dodatek w łącznej wysokości 800,- zł na okres od 10 lutego 2015r. do 31 października 2015r. Pismem z 16 września 2015r. A. N. ponownie wniosła o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dwoje dzieci, na kolejny okres zasiłkowy. Decyzją z [...] 2015r. (nr [...]) Prezydent Miasta G. przyznał A. N. zasiłek rodzinny na dzieci: M. N. i M. N. na okres od 1 listopada 2015r. do 31 października 2016r. Nadto organ przyznał A. N. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dziećmi: M. N. i M. N., czyli opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, w łącznej kwocie 400,- zł na okres od 1 listopada 2015r. do 31 października 2016r. Decyzję z [...] września 2015r. A. N. otrzymała 5 listopada 2011r. Pismem z 9 listopada 2015r. A. N. po raz drugi wniosła o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dwoje dzieci na kolejny okres zasiłkowy od 1 listopada 2015r. do 31 października 2016r. Decyzją z [...] listopada 2015r. (nr [...]) Prezydent Miasta G. odmówił przyznania A. N. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dziećmi: [...] i M. N., czyli opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu. W uzasadnieniu organ wskazał, że świadczenie to zostało już przyznane decyzją z [...] września 2015r. Pismem z 14 grudnia 2015r. A. N. ponownie wniosła o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dwoje dzieci na okres zasiłkowy od 1 listopada 2015r. do 31 października 2016r wskazując, że w jej ocenie powinna otrzymywać to świadczenie w łącznej kwocie 800,- zł a nie 400,- zł. Wniosek ten został potraktowany jako odwołanie od decyzji z [...] listopada 2015r. Decyzją z [...] kwietnia 2016r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta G. z [...] listopada 2015r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezydenta z [...] listopada 2015r. była ponownym merytorycznym rozstrzygnięciem w sprawie tego samego świadczenia i tego samego okresu zasiłkowego. Pierwsza decyzja w tej samej sprawie została wydana w stosunku do A. N. przez Prezydenta Miasta G. [...] września 2015r. W tym stanie rzeczy organ uznał, że zachodzi tożsamość rozstrzygnięć z [...] września i [...] listopada 2015r., ponieważ zostały oparte na analogicznym stanie faktycznym i prawnym. Zdaniem organu odwoławczego ziściły się zatem przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji z [...] listopada 2015r. i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Na decyzję Kolegium z [...] kwietnia 2016r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła A. N. wskazując w uzasadnieniu, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych należy jej się dodatek do zasiłku rodzinnego na każde z dzieci czyli w łącznej kwocie 800,- zł. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji uzasadnione było przesłankami innymi aniżeli w skardze wskazane. Wątpliwości Sądu wzbudziły okoliczności złożenia przez A. N. wniosku z 9 listopada 2015r. o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego. Materiał dowodowy wskazuje niedoinformowanie strony przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w G. o tym, w jaki sposób należy kwestionować rozstrzygnięcia organu I instancji dotyczące świadczeń rodzinnych. Analiza treści wszystkich pism A. N. złożonych w sprawie wskazuje, że w istocie strona zawsze zwracała się do organu z "wnioskiem" o przyznanie świadczeń bądź o ponowne rozpoznanie sprawy. Dotyczy to również pism z 19 marca 2015r. i 14 grudnia 2015r. które zatytułowane zostały "odwołanie". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca mimo doręczania jej wszystkich decyzji wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia odwołania, ma problem z prawidłowym formułowaniem swoich żądań i w kontakcie z organami administracji jako zasadę przyjęła zwracanie się do organów z "wnioskiem". Brak woli organu I instancji do tego by wyjaśnić rzeczywiste intencje skarżącej koreluje z uporem tego organu by nie stosować wykładni przepisów zaprezentowanej w: uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014r. I OPS 15/13 oraz w opisanej powyżej decyzji SKO w P. z [...] lipca 2015r. Zauważyć należy, że sprawa A. N. była w zainteresowaniu Prokuratora Rejonowego w G., który przedstawił swoje stanowisko w sprzeciwie z 16 października 2015r. i zwrócił uwagę na nieprawidłową praktykę zaniżania przez organ dodatku do zasiłku rodzinnego. Pismem MOPS w G. z 30 października 2015r. Prokurator uzyskał informację, że decyzja Prezydenta Miasta G. z [...] 2015r. została zmieniona decyzją SKO w P. z [...] lipca 2015r. na korzyść skarżącej. W piśmie tym przemilczano jednak, że organ I instancji orzekając w kwestii dodatków do zasiłku rodzinnego, na kolejny okres zasiłkowy ponownie zastosował wobec A. N. niekorzystną wykładnię przepisów sprzeczną z ugruntowaną już linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Zaledwie 10 dni po przesłaniu przez organ Prokuratorowi tego pisma, w siedzibie organu I instancji pojawiła się skarżąca która nie zgadzając się z odebraną kilka dni wcześniej decyzją z [...] września 2015r. złożyła kolejny wniosek. Pracownicy MOPS w G. mimo, iż musieli zdawać sobie sprawę z wszystkich okoliczności sprawy nie pouczyli skarżącej, że chcąc zakwestionować przedmiotową decyzję powinna wnieść odwołanie od tej decyzji a nie składać na formularzu wniosek. Takie działanie organu I instancji nie ma nic wspólnego z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 (z zasadą respektowania słusznego interesu obywateli) i art. 8 (z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i ich kultury prawnej). Organ odwoławczy podejmując swoje rozstrzygnięcie nie wziął pod uwagę powyższych okoliczności a w szczególności intencji A. N. towarzyszących składaniu przez nią kolejnych pism. W tym kontekście pismo skarżącej z 14 grudnia 2015r. potraktowane przez organy jako odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] listopada 2015r. w istocie należy potraktować jako trzecie - tożsame w treści - złożone w sprawie o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy od 1 listopada 2015r. do 31 października 2016r. (wcześniejsze pisma zostały złożone na formularzach i datowane są na: 16 września i 9 listopada 2015r.). Bez znaczenia jest przy tym czy skarżąca składała pisma na formularzu czy też były one pisane odręcznie, ich treść i intencja była podobna – skarżąca za każdym razem chciała uzyskać dodatek do zasiłku rodzinnego w kwocie po 400,- zł na każde dziecko (łącznie 800,- zł), a nie 400,- zł na oboje dzieci i nie zgadzała się z rozstrzygnięciem organu I instancji z [...] września 2015r. W aktach sprawy nie ma informacji aby skarżąca w terminie zbliżonym do złożenia wniosku z 9 listopada 2015r. – potraktowanym przez organ jako nowy, ponowny wniosek o przyznanie świadczenia na okres zasiłkowy od 1 listopada 2015r. do 31 października 2016r. – złożyła również odwołanie od decyzji [...] września 2015r. Istotnym jest przy tym fakt, iż pismo z 9 listopada 2015r. zostało przez skarżącą złożone zaledwie 4 dni po odebraniu decyzji z [...] września 2015r. z którą się nie zgadzała. Skarżąca na podstawie wcześniejszej decyzji SKO w P. z [...] lipca 2015r. miała już przy tym świadomość, że kwestia wysokości dodatku do zasiłku rodzinnego nie jest jednolicie rozstrzygana przez organy, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło interpretację przepisów korzystniejszą dla A. N.. Również ta okoliczność wskazuje, że składając pismo - "wniosek" z 9 listopada 2015r. skarżąca liczyła, że tak jak to miało miejsce wcześniej, to właśnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyli niekorzystną dla A. N. decyzję z [...] września 2015r. i przyzna jej świadczenie w pełnym, żądanym wymiarze. Okoliczności tych nie badał Organ odwoławczy. Po stronie Samorządowego Kolegium Odwoławczego doszło zatem już w fazie wstępnej postępowania odwoławczego do uchybienia zasadom i innym przepisom procedury administracyjnej zawierającym gwarancje dla strony postępowania, tj. art. 7-9 oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. – prowadząc[...] zarazem do naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie w niedostatecznie rozpatrzonym stanie faktycznym sprawy, jak i przy braku należytego rozpoznania sytuacji prawnej skarżącej, co też przełożyło się na braki uzasadnienia zaskarżonego postanowienia (art. 125 § 3 K.p.a.). Przepisy art. 7-9 K.p.a. formułują wobec organów administracji wymogi dążenia do ustalenia prawdy materialnej i rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także dbałości, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Urzeczywistnieniu tych zasad służą z kolei m.in. przepisy art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zobowiązujące organy administracji do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, gdyż tylko takie działanie może być podstawą ustalenia całokształtu okoliczności sprawy (art. 80 K.p.a.), jak i danie temu odpowiedniego wyrazu w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 i art. 125 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.). Dbałość organu odwoławczego o przeprowadzenie postępowania z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7-9 K.p.a., tj. praworządności i uwzględnienia słusznego interesu obywateli, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, jak i czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa – powinna doprowadzić Kolegium do uznania, że złożony na formularzu wniosek skarżącej o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego w istocie jest odwołaniem od decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] września 2015r. (nr [...]), a pismo z 14 grudnia 2015r. było jedynie kolejnym pismem, którego intencją była zmiana decyzji Prezydenta z [...] września 2015r. Na obecnym etapie postępowania właśnie taki wniosek wynika z chronologii zdarzeń i treści korespondencji skarżącej. Stwierdzone po stronie organu II instancji uchybienia w sposób oczywisty mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro zdeterminowały kierunek jej rozstrzygnięcia. Organ II instancji rozpoznał bowiem podanie skarżącej z 14 grudnia 2015r. jako odwołanie od decyzji z [...] listopada 2015r. mimo, że w istocie skarżąca wnosząc przedmiotowe podanie oczekiwała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zmieni decyzję Prezydenta z [...] września 2015r. w sposób analogiczny do decyzji SKO z [...] lipca 2015r., którą zmieniono decyzję Prezydenta Miasta G. z [...] 2015r. Reasumując wszystko powyższe, stwierdzić jeszcze raz należy, że organ II instancji przed przystąpieniem do rozpatrzenia podania skarżącej z dnia 14 grudnia 2015 r. winien ustalić czy skarżąca osobnym pismem - którego brak w aktach postępowania administracyjnego - złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] września 2015r., a jeżeli taka okoliczność nie nastąpiła, potraktować wniosek A. N. z 9 listopada 2015r. jako odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] września 2015r. a pismo skarżącej z 14 grudnia 2015r. wyłącznie jako uzupełnienie tego odwołania, a nie jako odwołanie od decyzji Prezydenta z [...] listopada 2016r. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł, jak w części rozstrzygającej wyroku. /Donata Starosta/ /Jakub Zieliński/ /Ewa Kręcichwost – Durchowska/