IV SA/Po 6/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 20 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę w całości.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 października 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nr [...] z dnia 17 marca 2022 r., którą organ I instancji nakazał inwestorowi tj. spółce N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. rozbiórkę wolnostojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na nieruchomości w P. przy ul. [...] w pobliżu hotelu (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb Ł.) wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 10 lipca 2017 r. nr [...] PINB na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 dalej jako: "p.b.") w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: "k.p.a.") nakazał właścicielowi, tj. Miastu P. rozbiórkę wolno stojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na nieruchomości w P. przy ul. [...], w pobliżu hotelu, (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb Ł.) wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. PINB stwierdził, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w sposób samowolny, tj. bez uzyskania wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na budowę, ale także bez dokonania skutecznego zgłoszenia. Część działki nr [...], na której funkcjonuje sporny nośnik oznaczona jest w miejscowym planie symbolem [...] Zgodnie z § 3 pkt 9 lit. a) uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z 18 marca 2014r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie ulicy [...] w P. symbolem [...] oznaczono tereny dróg publicznych. Z kolei przepis § 4 pkt 2 lit. a tej uchwały wyraża zakaz lokalizacji urządzeń reklamowych, z wyjątkiem tych usytuowanych na terenach oznaczonych symbolem U i MW/U i to jedynie na elewacjach budynków. W takiej sytuacji, już z uwagi na naruszenie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zachodziła zdaniem organu konieczność wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego urządzenia reklamowego. Odwołanie od decyzji PINB złożyło Miasto P. wnosząc o uchylenie decyzji w całości. Miasto podniosło, że nie jest właścicielem obiektu, nie wykonywało ww. urządzenia reklamowego, nie zlecało jego wykonania żadnemu podmiotowi oraz nie wyrażało zgody na jego realizację na ww. nieruchomości. Odwołanie od decyzji PINB złożyła również spółka N. sp. z o.o. z siedzibą w W.. Po rozpatrzeniu odwołań Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 lutego 2018 r. nr [...] uchylił decyzję PINB w części dotyczącej adresata nałożonego obowiązku i zamiast: "nakazuję właścicielowi, tj. Miastu P." w to miejsce orzekał "nakazuję inwestorowi, tj. Spółce N. Sp. z o. o.", a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję PINB w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu N. sp. z o.o. w W. zarzuciła decyzji WINB naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez przeprowadzenie niepełnej, pobieżnej oraz niewyczerpującej analizy zebranego materiału dowodowego skutkującej niezbadaniem w sposób rzetelny czy urządzenie reklamowe, co do którego organ administracji prowadził postępowanie dowodowe w pierwszej instancji - jest tym samym urządzeniem reklamowym, co do którego wydano zaskarżoną decyzję, a także przez wydanie decyzji w drugiej instancji w stosunku do strony, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji, co naruszyło zasadę dwuinstancyjności, mając rozstrzygający wpływ na wynik postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 385/18 oddalił skargę w całości. W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 października 2021 r. uchylił wyrok WSA w Poznaniu z 9 sierpnia 2018r., zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 10 lipca 2017 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że jeżeli w postępowaniu administracyjnym nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować art. 138 § 2 k.p.a., albowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co wynika z art. 15 k.p.a., a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem I instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji. Skoro bowiem sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ I instancji, a tożsamość ta musi dotyczyć tak elementów przedmiotowych jak i podmiotowych, to niezastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Konsekwencją pozbawienia strony udziału w jednej instancji postępowania administracyjnego może być nieprawidłowe zebranie materiału dowodowego i wadliwe jego rozpatrzenie, co z kolei może prowadzić do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. NSA wskazał, że w realiach rozpatrywanej sprawy strona skarżąca kasacyjnie nie tylko została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu przed organem I instancji, ale ponadto w II instancji organ odwoławczy nałożył na nią obowiązek rozbiórki, co dodatkowo świadczy o wadliwości postępowania drugoinstancyjnego i wydanej w jego rezultacie decyzji organu odwoławczego. W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB wydało decyzję nr [...] z dnia 17 marca 2022 r. nakazującą na podstawie art. 48 ust. 1 – ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021r. poz. 2351) inwestorowi, tj. N. Sp. z o.o., rozbiórkę wolno stojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na nieruchomości w P. przy ul. [...], w pobliżu hotelu, (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb Ł.), wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 25 lipca 2016 r. inspektorzy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na powyższej nieruchomości przy ul. [...] w P. - działka nr [...], arkusz nr [...], obręb Ł. i ustalili, że zlokalizowane jest tam wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe o następującej konstrukcji: - żelbetowa, prefabrykowana stopa fundamentowa, ustawiona na powierzchni gruntu, o wymiarach 2,20m x 3,30m i grubości 38 cm, - słup stalowy (stalowa konstrukcja słupa), obudowany blachą, zamocowany do ww. stopy fundamentowej o wysokości do spodu tablic 4,1 m, wymiary obudowanego słupa to: 0,49 m x 1m, - dwie tablice reklamowe zamocowane do ww. słupa, o konstrukcji stalowej, o wymiarach 6,20m x około 3m, wyposażone w dwie lampy na wysięgnikach, zamontowane u góry tablic, służące do oświetlania prezentowanej treści reklamowej, dwa pomosty robocze u dołu każdej z tablic. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. ustalił, że obiekt ten wybudowano w 2006 r. lub później. Datę budowy nośnika potwierdził także Prezydent Miasta P.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. ustalił, że na działce nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie ulicy [...] w P., przyjęty uchwałą Rady Miasta P. z dnia 18 marca 2014 r., nr [...], opublikowany w dzienniku Urzędowym Woj. [...]. z dnia 15 kwietnia 2014 r., poz. [...], natomiast część działki nr [...], gdzie funkcjonuje sporny nośnik oznaczona jest w palnie symbolem [...] Następnie organ opisał treść dotychczasowego przebiegu postępowania oraz wskazał na wydane w nim decyzje i wyroki sądów. W dalszej kolejności PINB podał, że stoi na stanowisku, iż skontrolowany w dniu 25 lipca 2016 r. nośnik reklamowy jest wolno stojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym, jest tym samym budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a jego wzniesienie powstaje w wyniku budowy, a więc wykonania obiektu budowlanego w określonym miejscu (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Okolicznością bezsporną jest zdaniem organu, że przedmiotowy nośnik reklamowy jest obiektem wolno stojącym. Konstrukcja urządzenia (konstrukcja przestrzenna, stanowiąca budowlaną i techniczno - użytkową całość) nie pozostawia również wątpliwości, iż urządzenie to jest w sposób trwały związane z gruntem. Organ stwierdził także, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i wobec niestosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy wykonywanie robót budowlanych, polegających na budowie wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego na nieruchomości przy ul. [...] w P. wymagało uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem PINB zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w sposób samowolny. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. stwierdził, że w sprawie nie zachodzi możliwość wszczęcia procedury legalizacyjnej, bowiem zrealizowana w sposób samowolny inwestycja narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które w tym przypadku skonkretyzowały się w postaci obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka N. Sp. z o.o. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości. Spółka zarzuciła jej naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie żądanym przez stronę postępowania, nieprzeprowadzenie żadnego postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji pomimo skasowania przez NSA w Warszawie wszystkich wydanych decyzji, a także poprzez błędną interpretację uzasadnienia wyroku NSA w Warszawie - skutkujące przedwczesnym wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że organ pierwszej instancji błędnie zrozumiał treść uzasadnienia NSA i w oderwaniu od treści art. 188 p.p.s.a. uznał, że zwrot o wyjaśnieniu istoty sprawy dotyczy ustaleń faktycznych i zebranego materiału dowodowego w sprawie, a nie kwestii formalnych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Spółki wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji NSA uznał za uzasadniony zarzut niewyjaśnienia okoliczności faktycznych w sprawie - w szczególności powtórzenia czynności oględzin urządzenia reklamowego z udziałem stron oraz ustalenia czy postępowanie prowadzone jest co do tego samego urządzenia reklamowego, co do którego było wszczęte (wobec zarzutów, że urządzenie reklamowe istniejące obecnie powstało po przeprowadzeniu oględzin/kontroli przez organ pierwszej instancji). Naruszenie przepisów o dwuinstancyjności nigdy nie występuje samodzielnie bez zarzutu wpływu na zebranie materiału dowodowego. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 października 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano na przebieg postępowania w sprawie. Następnie organ przywołał art. 28 ust. 1, art. 30 ust. 1 pkt 2, art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że związku z powyższymi przepisami PINB prawidłowo uznał obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania za trwale związany z gruntem, co z kolei uzasadnia uznanie go w świetle art. 3 pkt 3 p.b. za budowlę. Wybudowanie zaś budowli podlega ogólnej zasadzie wyrażonej w art. 28 p.b. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że obiekt reklamowy powstał bez uzyskania pozwolenia na budowę. Następnie przywołano także art. 48 Prawa budowlanego. Organ II instancji stwierdził, że z analizy m.p.z.p. wynika zatem jasno, że lokalizacja przedmiotowego urządzenia reklamowego na działce nr [...], jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodności z prawem - ze względu na brak możliwości sytuowania takich obiektów na terenach objętych ustaleniami m.p.z.p. Nadto WWINB wskazał, że jego zdaniem przeprowadzone postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji PINB czyni zadość wskazaniom zawartym w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku NSA. Odwołująca się została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu, brała udział w przeprowadzonych czynnościach dowodowych w postaci kontroli z dnia 8 września 2022 r. i prawidłowo doręczono jej decyzję. Końcowo odnosząc się do wniosku N. Sp. z o.o. o umorzenie postępowania organ odwoławczy wskazał, że zasadność tego wniosku, który jest powielany w toku prowadzonego postępowania była przedmiotem oceny dokonanej przez WWINB w decyzji z dnia 9 lutego 2019 r. (znak [...]), nie została ona zakwestionowana w orzeczeniach WSA i NSA zapadłych na gruncie niniejszej sprawy, a wobec braku przedstawienia dowodów na poparcie tej okoliczności, WWINB pozostaje na stanowisku wyrażonym we wcześniejszej decyzji tj. wszystkie elementy urządzenia reklamowego (stopa fundamentowa, konstrukcja stalowa słupa obudowana blachą, oświetlenie tablicy reklamowej) pozostały bez zmian od czasu kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji. Również wnioskowane przez Odwołującą się dowody w postaci przesłuchania T. K. oraz opinii biegłego w zakresie trwałego związania urządzenia reklamowego z gruntem nie zasługują zdaniem WWINB na uwzględnienie, ponieważ T. K. przedstawił już swoje stanowisko organowi odwoławczemu w piśmie z dnia 17 listopada 2017 r., natomiast kwestia trwałego związania gruntem została dostatecznie wyjaśniona w orzecznictwie administracyjnym. Skargę z 30 listopada 2022r. na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka N. Sp. z o.o. w W. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez przeprowadzenie niepełnej, pobieżnej oraz niewyczerpującej analizy zebranego materiału dowodowego polegającej na oparciu rozstrzygnięcia na ustaleniach kontroli przeprowadzonej przez pracowników organu administracji, co do rzekomego trwałego związania urządzenia reklamowego z gruntem - nadto poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny budownictwa w tym przedmiocie, a także nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadka T. K. na okoliczność ustalenia, że reklama istniejąca obecnie jest inną niż ta, co do której wszczęto postępowania i opacie rozstrzygnięcia na ustaleniach kontroli przeprowadzonej przez pracowników organu administracji, co miało wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Skarżąca spółka – N. I. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nr [...] z dnia 17 marca 2022 r. Spółka dołączyła informację z KRS o nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że podstawą ustaleń organu administracji co do rzekomego trwałego związania urządzenia reklamowego z gruntem była kontrola przeprowadzona przez pracowników administracji. Przedmiotowa tablica reklamowa zdaniem Skarżącej zamontowana jest na betonowym fundamencie, który nie jest trwale związany z gruntem i jest przenośny, stąd też zamontowanie na nim tablicy reklamowej nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie zgłoszenia, stąd organ administracji zastosował w przedmiotowej sprawie błędną procedurę legalizacyjną, co skutkować powinno jej powtórzeniem już w prawidłowej formie. Należy jednocześnie zauważyć według spółki, że ustalenie braku trwałego związania z gruntem wymaga wiadomości specjalnych a nie jedynie powołania się na wrażenia wzrokowe organu administracji i orzecznictwo sądów administracyjnych. Dlatego też organ administracji zmierzając do nakazania rozbiórki winien dokonać wiążących ustaleń, ponieważ w sprawach, w których organ stosuje nakazy o charakterze uderzającym w prawa strony postępowania - powinno się rozstrzygnąć wątpliwości w sposób nie budzący wątpliwości. Organ administracji powinien był zatem zdaniem Skarżącej powołać dowód z opinii biegłego na okoliczność ustalenia czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem. Chybione są również zdaniem Skarżącej ustalenia organu jakoby istniejące obecnie urządzenie reklamowe było tym samy urządzeniem reklamowym, co do którego prowadzono kontrolę i wszczęto postępowanie w połowie 2016 roku. Organ administracji poprzestał na przeprowadzeniu kolejnej kontroli i wykonaniu pomiarów. Jednocześnie pomimo złożonego wniosku dowodowego pominął dowód z zeznań świadka T. K., który montował nowe urządzenie reklamowe w tej lokalizacji jesienią 2016r. W związku z tym, organ administracji nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego i nie ustalił okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. W konsekwencji postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte było i prowadzone co do innego urządzenia reklamowego, co do którego wydano decyzję o nakazie rozbiórki. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w treści wydanej decyzji. Wskazano, że zgodnie z informacją zawartą w Krajowym Rejestrze Sądowym spółka N. sp. z o .o., na mocy wpisu nr [...] z dnia 28 września 2022 r. zmieniła nazwę na N. I. sp. z o.o., czego organ odwoławczy nie uwzględnił w wydanej decyzji. Jednak całkowicie błędna byłaby ocena, że organ powinien mieć wiedzę o przekształceniu spółki i powstaniu nowego wpisu w KRS. Organ mógłby mieć taką wiedzę tylko wtedy, gdy nieustannie monitorowałby nowe wpisy dotyczące wszystkich spółek. Obowiązek ten jest zdecydowanie zbyt daleko idący i nic można takiego stopnia staranności oczekiwać nawet od organów administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się nieuzasadniona. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, ż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji I instancji, Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są, co do zasady, związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny; a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 9 do art. 153). Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3326/18 i w związku z tym stwierdza, że organy uwzględniły wytyczne NSA w zakresie zapewnienia stronie skarżącej możliwości udziału w postępowaniu przed organem I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu. Podkreślić należy, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu (np. art. 78 § 1, art. 79), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB pismem z dnia 10 lutego 2022 r. zgodnie z art. 10 k.p.a., zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W dniu 10 maja 2022 r. WWINB zlecił przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie ponownej kontroli nieruchomości i sporządzenie aktualnego szkicu usytuowania urządzenia reklamowego, wskazanie z jakich materiałów i elementów konstrukcyjnych składa się urządzenie reklamowe oraz ustalenie czy doszło do zmiany paramentów urządzenia reklamowego, w szczególności jego wysokości oraz powierzchni stopy fundamentowej. Celem kontroli było ustalenie, czy przedmiotowe urządzenie reklamowe jest tym samym względem którego wszczęto postępowanie administracyjne w dniu 6 kwietnia 2017 r. W dniu 20 września 2022 r. WWINB zawiadomił strony postępowania, zgodnie z art. 10 k.p.a., o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Podkreślić również należy, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji w całokształcie sprawy. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Prawidłowe postępowanie organu odwoławczego powinno prowadzić do wyjaśnienia zgłoszonych wątpliwości. Zdaniem Sądu w niniejszym postępowaniu nie naruszono przywołanych wyżej przepisów. Spółce zapewniono udział w ponownie prowadzonym postępowaniu w obu instancjach postępowania administracyjnego i prawidłowo zebrano oraz rozpatrzono materiał dowodowy. Dodatkowo organ II instancji wyjaśnił okoliczności sprawy i uzupełnił postępowanie w wystarczającym zakresie, do czego był uprawniony, zapewniając przy tym Spółce możliwość zapoznania się z dodatkowo zebranym materiałem dowodowym (k. 34, 35, 28 – 23 akt adm. II inst.). W tym miejscu wskazać należy, że słusznie wskazuje organ odwoławczy, że w sprawie występuje ten sam podmiot, którego zmianie uległa tylko nazwa, co wynika z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym Spółki o nr [...]. Spółka N. sp. z o.o. zmieniła nazwę na N. I. sp. z o.o., o czym świadczy wpis do KRS nr [...] z dnia 28 września 2022 r. W ocenie Sądu brak uwzględniania zmiany nazwy podmiotu zobowiązanego w decyzji WWINB z dnia 20 października 2022r. nie stanowi uchybienia skutkującego uchyleniem tej decyzji. Co więcej, to obowiązkiem strony było zawiadomienie organu o powyższej zmianie udokumentowane aktualną informacją z KRS, a nawet wcześniejszym aktem zmieniającym umowę Spółki w tym zakresie. Zauważyć należy, że w piśmie procesowym z 3 października 2022r. sama Spółka posługiwała się nieaktualną już nazwą N. sp. z o.o. z siedzibą w W. (k. 37 akt adm. II inst.), a przecież wiadoma jej była uprzednio dokonana zmiana nazwy, skoro Spółka wystąpiła o wpisanie zmiany danych w rejestrze KRS, która to zmiana ostatecznie została wpisana do rejestru w dniu 28 września 2022r. pod numerem wpisu 36 (k. 10 -12 akt sąd,.). Przechodząc do meritum wskazać należy, że przedmiotem kontroli zgodności z prawem w przedmiotowej sprawie stała się decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nakazującą Skarżącej spółce N. Sp. z o.o. (aktualnie N. I. Sp. z o.o.) rozbiórkę wolnostojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego zlokalizowanego na nieruchomości w P. przy ul. [...], w pobliżu hotelu, (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb Ł.), wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań. Zaskarżona decyzja o nakazie rozbiórki urządzenia reklamowego nie narusza bowiem prawa materialnego, a także, jak już wcześniej wskazano, w toku postępowania organy administracji nie uchybiły regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym chyleniem zaskarżonej decyzji lub poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak tego domagała się Skarżąca Spółka. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego prawidłowo przyjęły organy nadzoru budowlanego ze przedmiotowe urządzenie budowlane jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowane (Dz.U. z 2021r., poz. 2351 ze zm.). Pod tym pojęciem ustawodawca rozumie bowiem m.in. wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. Trwałe związanie z gruntem przedmiotowego urządzenie reklamowego nie budzi w ocenie Sadu wątpliwości. O tym, czy urządzenie jest trwale związane z gruntem nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia go w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, masa, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Dla przyjęcia zatem, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest to, czy posadowiony jest na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu (por. wyrok: NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 10/09, z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 882/10 oraz z 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2758/15; CBOSA). Niezasadne jest zatem twierdzenie Skarżącej, że przedmiotowa tablica reklamowa zainstalowana jest na betonowym fundamencie, który nie jest trwale związany z gruntem jest przenośny. Słusznie uznały zatem organu obu instancji, że zakwalifikowanie tablicy reklamowej jako budowli z przepisu art. 3 pkt 3 Prawa budowanego i wykonach prac jako budowy z art. 3 pkt 6 Prawa budowanego skutkuje zastosowaniem zasady wynikającej z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, mianowicie że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 Prawa budowlanego ustawodawca zawarł katalog obiektów i robót budowlanych, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Tego typu roboty budowlane wymagają zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowanego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlane. Jak wyżej wskazano organy nadzoru budowanego prawidłowo uznały, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z robotami budowlanymi, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Instalacja może bowiem dotyczyć robót budowlanych, polegających na umocowaniu jakiegoś elementu do istniejącej konstrukcji, ustawienia niewielkich rozmiarów urządzenia na istniejącym obiekcie - robót o małym stopniu technicznego skomplikowania. Nadto zauważyć należy, że z akt sprawy nie wynika, by Skarżąca dokonała zgłoszenia robót budowlanych na jakie się powołuje, zatem zawarta w skardze argumentacja podnoszona jest jedynie na potrzeby zakwestionowania prawidłowości postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowanego i podjętych przez nie rozstrzygnięć. Jak wynika z akt sprawy, na działce objętej niniejszym postępowaniem zostało zrealizowane urządzenie reklamowe o następującej konstrukcji: - żelbetowa, prefabrykowana stopa fundamentowa, ustawiona na powierzchni gruntu, o wymiarach 2,20 m x 3,30 m i grubości 38 cm, - słup stalowy (stalowa konstrukcja słupa), obudowany blachą, zamocowany do ww. stopy fundamentowej o wysokości do spodu tablic 4,10 m, wymiary obudowanego słupa to: 0,49 m x 1 m, - dwie tablice reklamowe zamocowane do ww. słupa, o konstrukcji stalowej, o wymiarach 6,20 m x około 3 m, wyposażone w dwie lampy na wysięgnikach, zamontowane u góry tablic, służące do oświetlania prezentowanej treści reklamowej, dwa pomosty robocze u dołu każdej z tablic. Parametry techniczne tego obiektu, zwłaszcza wielkość tego urządzenia nie pozwalają na przyjęcie, że jego realizacja mieści się w pojęciu "instalowania tablic i urządzeń reklamowych", na które zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowanego nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowanego dotyczy jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowanego. W konsekwencji wykonanie robót budowlanych polegających na budowie wolno stojącego trwale związanego z gruntem nośnika reklamowego wymagało zgodnie z ogólną zasada wynikającą z art. 28 ust. 1 Prawa budowanego uzyskania pozwolenia na budowę. W tym miejscu uznać należy za niezasadny zarzut Skarżącej o konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia czy urządzenie reklamowe jest trwale z gruntem związane. W sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 84 § 1 k.p.a., by przeprowadzić dowód z opinii biegłego. Treść art. 84 k.p.a., zgodnie z którym w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, należy rozumieć w ten sposób, że dowód z opinii biegłego można zastosować, jeżeli istnieje potrzeba pozyskania wiadomości wybiegających poza zwykłą rutynową działalność organu (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2008 r. II GSK 361/08, CBOSA). Kwalifikacja obiektów budowlanych nie wymaga wiadomości specjalnych w rozumieniu tego przepisu. Pracownicy nadzoru budowlanego stanowią fachowy pion administracji posiadający szeroką wiedzę z zakresu budownictwa, która umożliwia im samodzielną ocenę tych kwestii (por. wyr. NSA z 29 stycznia 2016r., sygn. akt II OSK 1334/14, CBOSA). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela powyższe stanowisko, że pracownicy PINB dysponują wiedzą fachową pozwalającą im dokonać poprawnej oceny obiektu będącego przedmiotem prowadzonego postępowania. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadka T. K. na okoliczność ustalenia, że reklama istniejąca obecnie jest inną niż ta, co do której wszczęto postępowanie. Zdaniem Sądu, przeprowadzenie dowodu z zeznań tego świadka jest bez znaczenia dla wyniku sprawy, skoro ostatecznie brak jest możliwości zalegalizowania samowoli tego obiektu w świetle niezgodności z postanowieniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o czym poniżej. Mając powyższe na uwadze, skoro przedmiotowe urządzenie reklamowe wybudowano bez uzyskania pozwolenia na budowę, to taki stan faktyczny stanowił przesłankę do zastosowania procedury z art. 48 Prawa budowanego zmierzającej do legalizacji samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2 ). W myśl natomiast art. 48 ust. 2 Prawa budowanego jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Podkreślić przy tym należy, że orzeczenie nakazu rozbiórki przewidzianego w art. 48 ust. 1 Prawa budowanego nie jest bezwzględnym obowiązkiem w tym sensie, że przed jego wydaniem należy zweryfikować, czy możliwa jest legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jednak legalizacja warunkowana jest przede wszystkim łącznym spełnieniem przesłanek, wymienionych w art. 48 ust. 2 Prawa budowanego. Budowa musi być zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem albo z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto nie może naruszać przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dopiero w przypadku łącznego zrealizowania tych wymogów właściwy organ nadzoru budowlanego może podjąć dalsze czynności, zmierzające do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Co za tym idzie w sytuacji stwierdzenia niezgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykluczona jest możliwość legalizacji samowoli budowlanej i konieczne jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowanego. Takie okoliczności wystąpiły w niniejszej sprawie. Przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie ulicy [...] w P. (przyjęty uchwałą Rady Miasta P. z dnia 18 marca 2014 r. nr [...] (publ. Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia 15 kwietnia 2014 r. poz. [...], dalej "m.p.z.p."). Z treści m.p.z.p. wynika, że nośnik reklamowy będący przedmiotem postępowania znajduje się w części na terenie oznaczonym symbolem [...], tj. tereny dróg publicznych, a w części na terenie oznaczonym symbolem [...], tj. zabudowa usługowa. Zgodnie z § 4 pkt 2 lit. a planu "w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się zakaz lokalizacji urządzeń reklamowych, z uwzględnieniem pkt 1 lit h", a ten przepisu dopuszcza lokalizację urządzeń reklamowych na terenach U i MW/U, zlokalizowanych na elewacjach budynków, o powierzchni nie większej niż 5 % danej elewacji (§ 4 pkt 1 lit h). Zgodnie z § 18 pkt 2 lit c m.p.z.p. tereny [...] stanowią tereny komunikacji, dla których w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...] ustala się lokalizację dwóch jezdni i jezdni dodatkowych, chodników, ścieżek rowerowych, dopuszcza się zmiany na ciągi pieszo-rowerowe, dopuszcza się lokalizacje przystanków autobusowe i zakazuje się lokalizacji nowych zjazdów (k. 81 – 90 akt adm. I inst.). Pozostałe przepisy omawianego planu również nie przewidują możliwości wykonywania na wskazanym terenie wolnostojących urządzeń reklamowych. Z analizy postanowień m.p.z.p. wynika zatem jasno, że lokalizacja przedmiotowego urządzenia reklamowego na działce nr [...], jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodności z prawem - ze względu na brak możliwości sytuowania takich obiektów na terenach objętych ustaleniami m.p.z.p. (art. 48 ust. 2 Prawa budowanego). Prawidłowym było więc rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego nakazujące rozbiórkę spornej budowli. Odnosząc się do twierdzeń Skarżącej spółki odnośnie tego, że urządzenie reklamowe będące przedmiotem niniejszego postępowania jest tym samym urządzeniem, co do którego wszczęto postępowania administracyjne w 2016 roku po pierwsze wskazać należy za organami nadzoru budowlanego, że zgodnie z protokołem kontroli z 8 września 2022 r. (k. 180 akt adm. I inst.) na działce nr [...] "znajduje się m.in. urządzenie reklamowe opisane w protokole kontroli PINB z 25 lipca 2016 r.". Dodatkowo, jak wskazywał organ II instancji, wszystkie elementy urządzenia reklamowego (stopa fundamentowa, konstrukcja stalowa słupa obudowana blachą, oświetlenie tablicy reklamowej) pozostały bez zmian od czasu kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji. Zgodzić należy się z organami nadzoru budowanego, że w istocie jest to ta sama budowla. Przy czym, podkreślić należy, że nawet w sytuacji powstania po 2016 roku nowego urządzenia reklamowego, również ono nie podlegałoby legalizacji z uwagi na niezgodność z postanowieniami m.p.z.p. i konieczne byłoby wydanie przez organy nakazu rozbiórki. Podsumowując stwierdzić należy, że wobec stwierdzenia braku zgodności urządzenia reklamowego z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czego Skarżąca nie kwestionowała, prawidłowe było wydanie przez organ I instancji decyzji nakazującej inwestorowi rozbiórkę spornej budowli zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, którą po uzupełniającym postępowaniu dowodowym utrzymał w mocy organ odwoławczy. Istotą tego postępowania jest doprowadzenie do usunięcia spornej budowli, wzniesionej w ramach samowoli budowlanej, wobec braku możliwości jej zalegalizowania. W tym stanie rzezy decyzje organów obu instancji okazały się zgodne z prawem. Słusznie wskazują także organy, że z dniem 19 września 2020 r. uległy zmianie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2021, poz. 2351 ze zm.). Zmiana ta została wprowadzona ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020, poz. 471). Jednakże, przepis art. 25 ustawy zmieniającej stanowi, iż "do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym". Skoro postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 6 kwietnia 2017 r., zastosowanie znajdą przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020r. Mając na uwadze powyższe rozważania, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, zatem Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV (k. 40) na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 6 października 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Strony zostały poinformowane o powyższym trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im złożenie w terminie 7 dni ewentualnych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być zgłoszone lub podnoszone na rozprawie (k. 40 i nast. akt sąd.).