IV SA/Po 57/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca z dnia 27 października 2023 r. nr XLVIII/442/2023 w sprawie "określenia szczegółowych warunków przyznawania usług opiekuńczych w formie usług sąsiedzkich, wymiar i zakres usług sąsiedzkich oraz sposób rozliczania wykonywania takich usług" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda Wielkopolski (dalej: Wojewoda; skarżący) w piśmie z dnia 21 grudnia 2023 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca (dalej również: Rada Miejska; organ) z dnia 27 października 2023 r. nr XLVIII/442/2023 w sprawie "określenia szczegółowych warunków przyznawania usług opiekuńczych w formie usług sąsiedzkich, wymiar i zakres usług sąsiedzkich oraz sposób rozliczania wykonywania takich usług", zaskarżając tę uchwałę w całości. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości ze względu na istotne naruszenie prawa, jak również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Wojewoda zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40, ze zm.) - dalej: u.s.g.), poprzez zwołanie przez osobę nieuprawnioną XLVIII sesji Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca, na której została podjęta zaskarżona uchwała, co w konsekwencji prowadzi do uznania, że radni na tak zwołanej "sesji" nie byli władni w sposób wiążący podejmować rozstrzygnięć zastrzeżonych do kompetencji rady. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że jak wynika z obwieszczenia Komisarza Wyborczego w Kaliszu I z dnia 28 listopada 2023 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca, wydanego na podstawie art. 383a § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2023 r., poz. 2408) - dalej: Kodeks wyborczy, w związku z uprawomocnieniem się orzeczenia Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...] r. sygn. akt: [...], w dniu 27 września 2023 r. wygasł mandat radnego Gminy Dobrzyca W. P. (obwieszczenie opublikowano 28 listopada 2023 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego pod poz. 10627). Skarżący wyjaśnił, że do czasu wygaśnięcia mandatu radnego W. P. pełnił funkcję Przewodniczącego Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca i w piśmie z dnia 20 października 2023 r. W. P. zwołał na dzień 27 października 2023 r., godz. 13:00 XLVIII sesję Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca w sali posiedzeń Urzędu Miejskiego Gminy Dobrzyca. W ocenie skarżącego, obowiązujące przepisy prawa nakazują przyjąć, że rada gminy może podejmować ważne prawnie rozstrzygnięcia, należące do jej właściwości, jedynie na sesji rady rozumianej jako wspólne posiedzenie radnych w miejscu i czasie określonym, co do zasady, przez przewodniczącego rady (z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 19 ust. 2 zd. drugie i trzecie u.s.g., które nie zaistniały w niniejszej sprawie). Skarżący stwierdził, że XLVIII sesja Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca została zwołana przez osobę nieuprawnioną, w trybie naruszającym art. 20 ust. 1 u.s.g. Argumentując podniesiony zarzut, Wojewoda zauważył, że istotnym naruszeniem przepisów, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, jest naruszenie przepisów regulujących procedurę jej podjęcia, a więc m.in. niezgodne z prawem zwołanie sesji rady przez osobę nieuprawnioną. Zwołanie sesji rady gminy w trybie niezgodnym z przepisami prowadzi do uznania, że radni na tak zwołanej "sesji" nie mogą w sposób wiążący podejmować rozstrzygnięć zastrzeżonych do kompetencji rady gminy. Skarżący podzielił w tym zakresie stanowisko WSA w Olsztynie wyrażone w wyrokach z dnia 3 listopada 2020 r. w sprawach o sygn. akt II SA/Ol 527/20 oraz II SA/Ol 526/20. Rada Miejska Gminy Dobrzyca, reprezentowana przez Burmistrza Gminy Dobrzyca, w odpowiedzi na skargę wniosła o odrzucenie skargi oraz przeprowadzenie rozprawy również pod nieobecność przedstawiciela Rady Miejskiej. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wyjaśnił, że Rada Miejska Gminy Dobrzyca w dniu 28 listopada 2023 r. dowiedziała się z obwieszczenia Komisarza Wyborczego w Kaliszu I z dnia 28 listopada 2023 r. o wygaśnięciu mandatu radnego Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca, które to obwieszczenie wydane zostało na podstawie art. 383a § 2 Kodeksu wyborczego, w związku z uprawomocnieniem się w dniu 27 września 2023 r. orzeczenia Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...] r. sygn. akt. [...]. Rada stwierdziła, że w dniu 27 września 2023 r. wygasł mandat radnego Gminy Dobrzyca W. P. i wyjaśniła, że do czasu wygaśnięcia mandatu radnego W. P. pełnił funkcję Przewodniczącego Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca. Ponadto organ podniósł, że po otrzymaniu skargi Rada Miejska Gminy Dobrzyca uchwałą nr LII/477/2023 z dnia 27 grudnia 2023 r. w sprawie "określenia szczegółowych warunków przyznawania usług opiekuńczych w formie usług sąsiedzkich, wymiar i zakres usług sąsiedzkich oraz sposób rozliczania wykonywania takich usług" uchyliła zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę. Na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. pełnomocnik procesowy skarżącego, podtrzymując wnioski i argumentację skargi, dodał, że Wojewoda wniósł kilka skarg n o stwierdzenie nieważności różnych uchwał podjętych przez Radę Miejską Gminy Dobrzyca na sesji Rady w dniu 27 października 2023 r. i w jednej z tych spraw - o sygn. akt IV SA/Po 61/24 został przez tutejszy Sąd wydany wyrok stwierdzający nieważność uchwały w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że miał na uwadze, iż skargę wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy samorządzie gminnym (patrz: art. 86 u.s.g.). W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy jego zdaniem akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05 i postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 572/05 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności kwestionowanej obecnie uchwały [według treści skargi kwestionowana uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 3 listopada 2023 r.], wobec czego był władny ją zaskarżyć później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 600/20 (dostępnym jw.) wyjaśnił, że podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowy, materialnoprawny czy procesowy charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W konsekwencji, brak takich naruszeń będzie implikować zgodność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego z prawem, zaś w przypadku uznania, że zaskarżony akt narusza przepisy obowiązującego prawa - konieczne staje się wskazanie normy prawnej będącej podstawą takich twierdzeń. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) -dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie uchwała nr XLVIII/442/2023 Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca z dnia 27 października 2023 r. w sprawie "określenia szczegółowych warunków przyznawania usług opiekuńczych w formie usług sąsiedzkich, wymiar i zakres usług sąsiedzkich oraz sposób rozliczania wykonywania takich usług". Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 20 listopada 2023 r. pod poz. 10146. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie Wojewoda Wielkopolski zasadnie doszukał się naruszenia art. 20 ust. 1 u.s.g. W myśl tego przepisu rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 2 u.s.g. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Z kolei zgodnie z art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów. Natomiast w myśl art. 383a § 2 Kodeksu wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyny, o której mowa w art. 383 § 1 pkt 2 - w zakresie powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, informuje komisarz wyborczy, w drodze obwieszczenia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu, o którym mowa w § 1. Informację komisarza wyborczego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej. Zgodnie z obwieszczeniem Komisarza Wyborczego w Kaliszu I z dnia 28 listopada 2023 r. (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z dnia 28 listopada 2023 r., poz. 10627) mandat radnego W. P. wygasł w dniu 27 września 2023 r. w związku z uprawomocnieniem się orzeczenia Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...]. sygn. akt [...]. W aktach sprawy znajduje się podpisane przez W. P. jak Przewodniczącego Rady zawiadomienie z dnia 20 października 2023 r. znak [...] w sprawie zwołania na dzień 27 października 2023 r. XLVIII sesji Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca. Na tej właśnie sesji podjęto zaskarżoną uchwałę. Podkreślić w tym miejscu należy, że W. P. nie był już wówczas radnym, a zatem nie mógł pełnić ani funkcji przewodniczącego ani wiceprzewodniczącego rady gminy. Nie był zatem osobą upoważnioną do zwołania sesji obrad tego organu. Natomiast Rada Miejska nie przedstawiła żadnych okoliczności wskazujących na przeciwny stan rzeczy. Przy tym zauważyć należy, że W. P. pełnił funkcję Przewodniczącego Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca dłużej niż do czasu wygaśnięcia mandatu radnego (co nastąpiło w dniu 27 września 2023 r.), skoro jeszcze w dniu 20 października 2023 r. zwołał sesję obrad Rady Miejskiej. Rada zaś nie wykazała, że przedmiotową sesję zwołała inna uprawniona osoba, a zatem, że uchybienia prawne w tym zakresie zostały sanowane na skutek ponowienia czynności w tym zakresie przed 27 października 2023 r. W przekonaniu Sądu, w takiej sytuacji należało przyznać rację Wojewodzie, że zwołanie sesji rady przez osobę nieuprawnioną spowodowało, że Rada nie miała legitymacji do podjęcia na tej sesji prawnie wiążących uchwał. Nie powinno też budzić wątpliwości, że rada gminy może podejmować ważne prawnie rozstrzygnięcia należące do jej właściwości wyłącznie na sesji rady rozumianej jako wspólne posiedzenie radnych w miejscu i czasie określonym zasadniczo przez przewodniczącego rady, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 19 ust. 2 zd. 3 u.s.g., które – jak zasadnie zauważył skarżący – nie zaistniały w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji, uchwała rady gminy podjęta na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną narusza art. 20 ust. 1 u.s.g. Na zwołanej niezgodnie z obowiązującym prawem sesji rady gminy nie sposób podejmować ważnych i wiążących rozstrzygnięć zastrzeżonych do kompetencji tego organu. Ubocznie warto również zauważyć, że jakkolwiek w momencie zwołania sesji rady gminy obwieszczenie Komisarza Wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego nie było jeszcze opublikowane, to jednak trzeba mieć na uwadze, że obwieszczenie to ma charakter wyłącznie informacyjny. Wygaśnięcie mandatu radnego nastąpiło w niniejszej sprawie z mocy prawa w dniu uprawomocnienia się orzeczenia Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...]. sygn. akt [...], a fakt wygaśnięcia mandatu nie był uzależniony od opublikowania obwieszczenia przez Komisarza Wyborczego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym istotnym naruszeniem przepisów, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, jest pogwałcenie przepisów regulujących procedurę jej podjęcia, a więc m.in. niezgodne z prawem zwołanie sesji rady oraz prowadzenie obrad rady przez osobę nieuprawnioną. Wobec tego podjęcie uchwały na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA 1244/01, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1155/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1081/12 - orzeczenia dostępne jw.). Zwołanie sesji rady gminy w trybie niezgodnym z przepisami ustawy o samorządzie gminnym może prowadzić do uznania, że w ten sposób radni nie mogą w sposób wiążący podejmować rozstrzygnięć zastrzeżonych do kompetencji rady gminy (patrz: wyroki WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 526/20 i II SA/Ol 527/20, dostępne jw.). Stanowisko to w pełni podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Zostało ono też przestawione w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 29 lutego 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 61/24 w sprawie ze skargi Wojewody dotyczącej innej uchwały Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca podjętej na tej samej sesji rady. Zdaniem Sądu, nie istnieją żadne wątpliwości co do tego, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały zostały naruszone przepisy regulujące tryb uchwalania tego rodzaju aktów. Sesja z dnia 27 października 2023 r. Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca, podczas której podjęto uchwałę będącą przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie, została zwołana przez osobę, która podczas wykonywania tej czynności nie posiadała już statusu radnego, a tym samym i statusu przewodniczącego rady. Ponadto Sąd wyjaśnia, że zaskarżona uchwała weszła w życie w dniu 5 grudnia 2023 r. (z mocą obowiązującą od dnia 1 listopada 2023 r.), tj. po upływie 14 dni od jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (patrz: § 11 uchwały). Sąd miał na względzie, że na podstawie uchwały nr LII/477/2023 Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca z dnia 27 grudnia 2023 r. w sprawie "określenia szczegółowych warunków przyznawania usług opiekuńczych w formie usług sąsiedzkich, wymiar i zakres usług sąsiedzkich oraz sposób rozliczania wykonywania takich usług" organ uchylił zaskarżoną uchwałę (§ 9 uchwały z dnia 27 grudnia 2023 r.). Akt ten wszedł jednak w życie dopiero po upływie 14 dni od jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (patrz: § 11 tej uchwały). Ogłoszenie nastąpiło w dniu 18 stycznia 2024 r. (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z dnia 18 stycznia 2024 r., poz. 904), a zatem późniejsza uchwała uchylająca zaskarżoną uchwałę weszła w życie i obowiązywała od dnia 2 lutego 2024 r. W konsekwencji, kwestionowana uchwała funkcjonowała w obiegu prawnym od 5 grudnia 2023 r. (i to z mocą obowiązującą od 1 listopada 2023 r.) do 1 lutego 2024 r. i w tym czasie mogła wywoływać skutki prawne w regulowanym przez ten akt zakresie. Wobec tego Sąd uznał, że w realiach niniejszej sprawy dla przywrócenia obiektywnego stanu zgodności z prawem nie jest wystarczające samo uchylenie uchwały przez organ stanowiący (co skutkowałoby umorzeniem postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), lecz należało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Wyjaśnić przy tym należy, że inne są skutki prawne, jakie powoduje uchylenie uchwały, a czym innym jest stwierdzenie jej nieważności. Uchylenie uchwały nie powoduje bowiem uchylenia danego przepisu wstecz, od początku jego wejścia w życie. Stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie, w jakim domaga się Wojewoda powoduje, że od samego początku taka uchwała jako nieważna nie obowiązuje. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały, które występują od samego początku (ex tunc), są dużo dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy w związku z wejściem kolejnego aktu regulującego tę samą kwestię (ex nunc). W uchwale z dnia 14 września 1994 r. wydanej w sprawie K 910/93 Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego (OTK 1994 r. cz. I, poz. 7). Pogląd, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności został także wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia 13 września 2006 r. sygn. akt II OSK 758/06, 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06, 3 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1459/08 i 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2697/11 - orzeczenia dostępne jw.). Stanowisko to w pełni podziela Sąd w niniejszym składzie. W tym stanie rzeczy – wobec stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, tj. art. 20 ust. 1 u.s.g., jak również mając na uwadze okres obowiązywania kwestionowanego aktu prawa miejscowego – Sąd w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając żądanie strony skarżącej i wynik sprawy. Na koszty te składa się należne pełnomocnikowi Wojewody Wielkopolskiego wynagrodzenie w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).