IV SA/Po 518/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu części wsi [...] Gmina [...] oddala skargę.

Spółka A. oraz Spółka B. (dalej jako: "Skarżąca"), pismem z dnia [...] maja 2019 r. złożyła skargę na uchwałę Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 23 stycznia 2019 r. Nr VI/35/2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu części wsi Miaty gm. Trzemeszno (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z dnia 31 stycznia 2019 r. poz. 1085). Organowi zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa przy uchwalaniu planu miejscowego: 1) przepisów postępowania - art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.) [dalej: "u.p.z.p."] poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące naruszeniem procedury uchwalenia planu miejscowego, polegające na: a) nieuwzględnieniu uwag zgłoszonych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. [dalej: "RDOŚ w P."] w ramach dokonywanych z nim uzgodnień w zakresie zgodności planu miejscowego z Planem gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2016-2022 wraz z planem inwestycyjnym uchwalonym uchwałą Nr XXXI/810/2017 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 29 maja 2017 r. [dalej: "WPGO"], co w konsekwencji uznać należy za nieuzgodnienie przez Radę Miejską Trzemeszna projektu planu z tym organem; b) wprowadzaniu w błąd wszystkich podmiotów opiniujących i uzgadniających projekt planu poprzez niepoinformowanie tych podmiotów, że na terenie objętym planem znajduje się planowania inwestycja wpisana do WPGO oraz, że dla części tych terenów uchwalono już plan miejscowy - uchwałą Nr LII/313/2006 Rady Miejskiej w Trzemesznie z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu składowiska odpadów komunalnych we wsi Miaty, gmina Trzemeszno [dalej: "stary plan miejscowy"], który to plan nie tylko do dnia uchwalenia planu miejscowego, ale również do dnia wniesienia niniejszej skargi nie został uchylony, a tym samym w dalszym ciągu znajduje się w obrocie prawnym; 2) prawa materialnego: a) przepisów WPGO w związku z przepisami art. 7 i art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu znanych z urzędu postanowień WPGO w przepisach planu miejscowego i uniemożliwienie lokalizacji na terenach objętych planem miejscowym instalacji przewidzianej w przepisach WPGO; b) art. 17 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu znanych "z urzędu" organowi przygotowującemu prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego (tj. Burmistrzowi T.) informacji o umowach zawartych przez Gminę T., dotyczących nieruchomości objętych planem miejscowym, w których to umowach Gmina T. określiła cel ich wykorzystania odmienny niż przeznaczenie tego terenu, o którym postanowiono w planie miejscowym, a w konsekwencji prognoza ta nie uwzględnia kwot, jakie Gmina T. będzie zobowiązana do wypłacenia w ramach odszkodowania za poniesione dotychczas koszty w związku z doprowadzeniem przez organy Gminy do stanu prawnego uniemożliwiającego prawidłowe wykonywanie zawartych przez nią umów; c) przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uchwaleniu planu miejscowego bez jednoczesnego uchylenia starego planu miejscowego, który częściowo obejmuje ten sam teren, a tym samym naruszenie wywodzonych z tych przepisów Konstytucji RP zasad legalności, spójności (niesprzeczności) systemu prawa oraz demokratycznego państwa prawnego; d) przepisu art. 15 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że postanowienia przepisu § 18 pkt 4 planu miejscowego określające zalecenia co do terenu oznaczonego symbolem 20 mieszczą się w delegacji ustawowej określonej w ty przepisie (tj. przepisie art. 15 u.p.z.p.); e) przepisu §18 in principio planu miejscowego w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wprowadzenie wewnętrznej sprzeczności planu miejscowego i określenie w przepisie § 18 pkt 1 planu miejscowego zakazu składowania odpadów na obszarze planu oznaczonym symbolem 20, przy jednoczesnym określeniu w przepisie § 18 in principio planu miejscowego - zgodnie ze stanem faktycznym - że na obszarze tym znajduje się zrekultywowana kwatera nr I składowiska odpadów oraz funkcjonujący punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (PSZOK); f) przepisów Zasad techniki prawodawczej (tj. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r. poz. 283) oraz zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w przepisie art. 2 Konstytucji RP poprzez niestaranne sporządzenie przepisów § 18 pkt 6 i 7 planu miejscowego. Skarżąca wniosła na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. o uchylenie planu miejscowego w całości; ewentualnie, w przypadku uznania, że przedstawione zarzuty nie uzasadniają stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości, o uchylenie planu miejscowego w części dotyczącej postanowień odnoszących się do terenów, w stosunku do których tytuł prawny posiada Skarżąca, oznaczonych symbolami 10 i 20, tj. przepisów § 17 i 18 planu miejscowego oraz pozostałych postanowień planu miejscowego w zakresie, w jakim odnoszą się do terenów oznaczonych symbolami 10 i 20. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po [...] Sąd na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postępowanie zawiesił. WSA wskazał, że wyrokiem z dnia 5 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 464/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na tą samą uchwałę Rady Miejskiej Trzemeszno nr VI/35/2019 z dnia 23 stycznia 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu części wsi Miaty Gm. Trzemeszno, stwierdził nieważności tej uchwały w zaskarżonym zakresie. Sąd uznał za właściwe zawiesić postepowanie sądowoadministracyjne do czasu uprawomocnienia się wyroku z dnia [...] września 2019 r. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zawarte w skardze odnośnie "uchylenia planu miejscowego w całości". Jednocześnie wniosła o przeanalizowanie pod względem legalności przeprowadzonej procedury planistycznej dot. skarżonego planu, pomimo wydanego w dniu [...] września 2019 r. wyroku w sprawie IV SA/Po [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. podjęto zawieszone postepowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszej skargi jest uchwała Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 23 stycznia 2019 r. Nr VI/35/2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu części wsi Miaty gm. Trzemeszno. Skarga w niniejszej sprawie oparta została na treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - nadal zwanej u.s.g. Stosownie do treści tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powołany przepis wprowadza obecnie dwa warunki, które muszą zostać spełnione, aby można było wnieść skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego. Po pierwsze, zaskarżona uchwała musi być uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Po drugie, skarżący musi wykazać, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Poza sporem pozostaje, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego - zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Skarżąca posiada tytuł prawny do nieruchomości objętych obszarem Planu, co upoważniało ją do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 05 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 464/19 w sprawie ze skargi Wojewody W. na przedmiotowy plan miejscowy, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej: § 9 pkt 9, § 10 pkt 5 oraz § 20 ust. 2 lit. a w zakresie słów " , RM, RU i O – 30 m". Wyrok ten jest prawomocny. Stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, oceną zawartą w tym wyroku. Jeżeli zatem o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego (zob. wyrok NSA z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07; por. też postanowienie NSA z 6 lipca 2010 r., II OSK 1207/10 oraz wyrok WSA z 6 października 2011 r., II SA/Kr 38/11 - orzeczenia dostępne w CBOSA). W uzasadnieniu wyroku o sygn. IV SA/Po 464/19 wskazano, że Sąd w pierwszej kolejności skontrolował przebieg zrealizowanej procedury planistycznej. W ocenie orzekającego wówczas Sądu zachowano wszystkie wymogi proceduralne uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przystępując zatem do oceny zaskarżonej uchwały w niniejszej sprawie, Sąd zbadał pozostałe zarzuty skargi i uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu wprowadzania w błąd podmiotów opiniujących i uzgadniających projekt planu poprzez niepoinformowanie ich, że dla części tych terenów uchwalono już plan miejscowy podnieść należy, że uchwała Rady Miejskiej w Trzemesznie z dnia 16 lutego 2006 r. Nr LII/313/2006 na którą powołuje się skarżąca nigdy nie weszła w życie. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 ustawy z 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów normatywnych), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy z 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów normatywnych). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., i skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. Skoro zatem ów "stary plan" nie został ogłoszony w dzienniku urzędowym województwa to jego postanowienia nie były dla tych organów wiążące. Abstrahując od powyższego należy podkreślić, że przed uchwaleniem zaskarżonego skargą planu, Burmistrz wystąpił o opinię do projektu m.p.z.p. do W. Państwowego Inspektora Sanitarnego i Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska (opinie uzyskano) oraz wystąpił o uzgodnienie projektu m.p.z.p. do właściwych organów, które dokonały uzgodnień projektu. Sporządzona została również Prognoza oddziaływania na środowisko. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut sprzeczności planu miejscowego z Planem gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2016-2022 (dalej jako "WPGO"). W ocenie Skarżącego zgodnie z postanowieniami WPGO, na terenie objętym planem miejscowym przewidziana (planowana) jest inwestycja pod nazwą "biokompostownia osadów ściekowych i odpadów zielonych". Sąd wskazuje, że Plan gospodarki odpadami nie jest aktem prawnym, zatem jego zapisy nie wiążą organu przy uchwalaniu planu miejscowego. Są to jedynie wytyczne dotyczące planowania gospodarki odpadami w gminie. W tym miejscu wskazać przyjdzie, że Skarżący składając zarzut nieuwzględnienia uwag RDOŚ w ramach dokonywanych z nim uzgodnień odnośnie zgodności planu z WPGO, nie wskazał o jakie konkretnie uwagi chodzi. Powyższe uniemożliwia Sądowi ustosunkowanie się do tego zarzutu. Odnośnie zarzutu wadliwej prognozy finansowej, to należy wskazać, że Prognoza skutków finansowych nie jest aktem prawnym, nie podlega uchwaleniu, ani publikowaniu, stanowi jedynie dokument pomocniczy dla rady gminy przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek sporządzenia prognozy skutków finansowych w procedurze planistycznej wynika z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. i ma na celu wskazanie wpływu zawartych w planie ustaleń na dochody i koszty gminy, a w przypadku możliwości ekonomicznego oszacowania również ich orientacyjnych wysokości. Tak więc nieuwzględnienie znanych z "urzędu" organowi przygotowującemu Prognozę skutków finansowych informacji o umowach zawartych przez Gminę dotyczących nieruchomości objętych Planem nie stanowi naruszenia prawa. Prognoza skutków finansowych pełni jedynie funkcję informacyjną i nie wiąże organu przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poza tym stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby analiza ekonomiczna była rzetelna, do uchwalenia planu by nie doszło. Skarżąca nie wykazała, by poniosła jakąkolwiek stratę finansową w związku z uchwaleniem planu miejscowego, ani też że poczyniła w związku z tym jakieś nakłady i koszty. Skarżąca wskazała, że przeznaczenie terenu dla nieruchomości oznaczonej nr [...], obręb M., gm. T. zgodnie z postanowieniami planu miejscowego określone zostało symbolem 3R, tj. tereny rolnicze. Takie przeznaczenie oznacza, że Spółka B która w odniesieniu dla tej nieruchomości zawarła z Gminą T. umowę użyczenia traci możliwość korzystania z tej nieruchomości w sposób zgodny z określonym w tej umowie celem. W ocenie Sądu z umowy użyczenia (k. 23-24 akt sąd.) zawartej w dniu [...].06.2018 r. przez skarżącą i Gminę T. wynika jedynie, że "Biorący" (skarżąca) na nieruchomości stanowiącej przedmiot użyczenia zamierza wybudować Biokompostownię, na co Użyczający (gmina) wyraża zgodę. Biorący zamierza się ubiegać o dofinansowanie na budowę Biokompostowni w ramach środków z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Z powyższej umowy w żaden sposób nie wynika by Gmina zagwarantowała skarżącej realizację inwestycji. Z akt sprawy nie wynika również by Skarżąca dysponowała decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, czy pozwoleniem na budowę. Sąd nie podzielił również zarzutu niezgodności z prawem przepisu § 18 pkt 1 planu miejscowego zakazujący składowania odpadów na obszarze planu oznaczonym symbolem 2O, w świetle faktu, że na tym obszarze znajduje się zrekultywowana kwatera nr I składowiska odpadów oraz funkcjonujący punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (PSZOK).. Nawiązując do tego zarzutu należy podnieść, że na obszarze planu oznaczonego symbolem 2O (lokalizacja terenu infrastruktury technicznej) znajduje się nieczynne składowisko odpadów komunalnych. Utworzono na nim Punkt Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych – Spółka A w którym mieszkańcy pozostawiać mogą odpady komunalne w sposób selektywny. Kwestia ta była już przedmiotem zainteresowania Wojewody W.. W aktach sadowych o sygn. akt IV SA/Po 464/19 znajduje się pismo Burmistrza T. z [...].03.2019 r. (k. 21), gdzie w odpowiedzi na wezwanie Wojewody organ wyjaśnił, że w § 18 pkt 1 nie ma sprzeczności. W przepisie tym określono, iż "Na terenie infrastruktury technicznej –stanowiącym zrekultywowaną kwaterę nr I składowiska odpadów oraz funkcjonujący punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, oznaczonym na rysunku planu symbolem 2O, w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu ustala się zakaz składowania odpadów. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz 1454 ze zm.) gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności: tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: jak przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpady komunalne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 4a; Natomiast składowanie odpadów, zgodnie z ustawa o Odpadach z dnia 27.04.2001 r. (Dz.U.2018.992 ze zm.) jest jedną z metod unieszkodliwiania odpadów. Metody i miejsca składowania odpadów są ściśle określone w ustawie. Wśród tych miejsc nie ma wymienionych punktów selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. W punktach selektywnej zbiórki odpadów możliwe jest tylko zbieranie odpadów oraz ich magazynowanie. Zatem intencją organu sporządzającego plan, było dopuszczenie na tym terenie jedynie możliwości magazynowania odpadów w celu ich zbiorczego przetransportowania do miejsca docelowego składowania lub przetworzenia, a nie samo składowanie odpadów w celu unieszkodliwienia. Kwestia ta również została szeroko wyjaśniona w Prognozie oddziaływania na środowisko ( str. 42-43). Końcowo Sąd wskazuje, że dla ważności zaskarżonej uchwały nie mają również znaczenia zarzuty dotyczące oczywistej omyłki pisarskiej polegającej na przeinaczeniu wyrazu" zakazuje" na "zakazuj" i posługiwanie się wyrażeniem "projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" zamiast "plan". Powyższe błędy pisarskie nie zaburzają przejrzystości i komunikatywności tekstu prawnego. Na marginesie podnieść należy, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" traktować należy przede wszystkim jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1059/10, CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.