IV SA/Po 441/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. R., M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: SKO) – po rozpoznaniu wniosku M. R. i M. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją SKO z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy elektrycznej do 2.0 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą przewidzianej do realizacji w [...] (dalej także: Decyzja WZ) – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm. dalej k.p.a.) w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) oraz w zw. z § 3 ust. 1 i [§] 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588; dalej: rozporządzenie), utrzymało w mocy ww. decyzję własną z [...] grudnia 2016 r. Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] czerwca 2016 r. M. R. i M. R. (dalej także: Wnioskodawcy, Skarżący), reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, wystąpili do SKO o stwierdzenie nieważności Decyzji WZ, wskazując w uzasadnieniu, że została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 61 ust. 6 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia poprzez niezałączenie do tej decyzji części graficznej wyników analizy terenu w postaci mapy obejmującej ten teren. Decyzją z [...] grudnia 2016 r. SKO orzekło o braku podstaw do stwierdzenia nieważności Decyzji WZ, ponieważ w ocenie tego organu nie nastąpiło rażące naruszenie przepisów. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił pełnomocnik Wnioskodawców, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia oraz art. 107 § 2 k.p.a. Utrzymując w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2016 r., SKO wyjaśniło, że istotne w niniejszej sprawie jest wskazanie na przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis ten pozwala na odstępstwo od ogólnej zasady dokonywania analizy urbanistycznej w celu zbadania podobieństwa funkcji i cech istniejącej zabudowy, a w konsekwencji – odstępstwo od załączania do decyzji o warunkach zabudowy wyników tej analizy (części tekstowej i graficznej). SKO podzieliło pogląd ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. SKO, po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy, stwierdziło, że organ wydający Decyzję WZ nie naruszył obowiązku wynikającego z § 9 ust. 2 i 3 w zw. z § 3 rozporządzenia. Organ ten nie miał obowiązku załączania do ww. decyzji wyników analizy urbanistycznej albowiem, na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wyłączony został obowiązek jej przeprowadzenia. Wobec tego nie ma podstaw do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia, ponieważ nie ziściła się wskazana przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie SKO zaznaczyło, że przeprowadziło również analizę pod kątem ewentualnego występowania innych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie stwierdzając ich zaistnienia w przedmiotowej sprawie. Decyzja SKO z dnia [...] lutego 2017 r. zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez wnioskodawców reprezentowanych przez zawodowego pełnomocnika. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia przez SKO przepisów art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia oraz art. 107 § 2 k.p.a. i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji SKO ją poprzedzającej i stwierdzenie nieważności Decyzji WZ, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa przy jej wydaniu, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością jej uchylenia albo stwierdzenia nieważności, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. W postępowaniu nieważnościowym oceny legalności kwestionowanej decyzji (tu: Decyzji WZ) dokonuje się przez pryzmat stanu prawnego, jaki obowiązywał w dacie wydania tej decyzji (tu: w dniu [...] grudnia 2013 r.). W świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w dacie wydania Decyzji WZ było zasadą (i jest nią nadal), że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W celu ustalenia, czy planowana inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organ przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – unormowaną w § 3 ust. 1 i nast. rozporządzenia i na jej podstawie określa warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do planowanej inwestycji. Te warunki i wymagania ustala się – jak o tym stanowi § 9 ust. 1 rozporządzenia – w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Same zaś wyniki analizy, zawierające także część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (zob. § 9 ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (zob. § 9 ust. 3). Rozporządzenie zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., w myśl którego minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Jeden z wyjątków od wskazanego wyżej wymogu spełniania przez planowaną inwestycję tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, czyli kontynuacji funkcji i cech zabudowy, statuowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przewiduje art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Nie ulega wątpliwości, że – jak trafnie wskazało SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – elektrownie wiatrowe są powszechnie kwalifikowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako "urządzenia infrastruktury technicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Skoro w odniesieniu do urządzeń infrastruktury technicznej nie jest wymagane spełnienie wymogu kontynuacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie jest także konieczne przeprowadzanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przewidzianej w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wprawdzie zgodnie z literalnym brzmieniem tego ostatniego przepisu, ww. analizę przeprowadza się "w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.", to jednak skonfrontowanie cytowanego przepisu z pozostałymi przepisami tego rozporządzenia oraz z treścią i celem upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że owa analiza wykonywana jest w celu ustalenia, czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymóg wydania decyzji o warunkach zabudowy statuowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro w przypadku określonym w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca zrezygnował z egzekwowania wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to tym samym sporządzanie analizy stało się zbędne. Brak kontynuacji funkcji i cech zabudowy nie mógłby stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Brak w konkretnym przypadku wymogu spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza zatem brak konieczności wyznaczania obszaru analizowanego i sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisy rozporządzenia, które jest aktem wykonawczym do ustawy, nie mogą modyfikować rozwiązań prawnych zawartych w ustawie. W sytuacji, gdy nie ma wymogu sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie istnieje również wymóg dołączenia załączników, które zawierają wyniki takiej analizy, wskazanych w § 9 ust. 2 rozporządzenia (por. wyrok NSA z 27.05.2009 r., II OSK 838/08; a także prawomocne wyroki WSA: z 14.02.2008 r., II SA/Rz 746/07; z 12.01.2012 r., II SA/Go 846/11; z 29.03.2012 r., IV SA/Po 86/12; z 27.04.2017 r., IV SA/Po 1017/16 – CBOSA). Kwestionowana przez Skarżących Decyzja WZ dotyczyła przedsięwzięcia w postaci elektrowni wiatrowej – czyli "urządzenia infrastruktury technicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co do którego nie znajdował zastosowania wymóg przeprowadzania analizy przewidzianej w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zarzucane niezałączenie do Decyzji WZ części graficznej wyników takiej analizy nie może być zatem kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, bo w ogóle naruszeniem prawa nie jest. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko SKO. Nie ma też podstaw do podawania w wątpliwość konstatacji SKO o braku ziszczenia się w odniesieniu do Decyzji WZ którejkolwiek z pozostałych przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Marginalnie zauważyć należy, że ugruntowany jest w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym tylko w ogóle brak znamion przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inne uchybienia, w szczególności związane z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jak braki w uzasadnieniu czy szczegółowość i kompletność analizy lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, zaś porównanie zamierzenia z otoczeniem nasuwa w sposób oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego (wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1698/10, CBOSA). Jeżeli zatem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust.1 u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.