IV SA/Po 437/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz – Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ś. z dnia 18 stycznia 2023 roku numer: [...]

Burmistrz Ś., decyzją z dnia 18 stycznia 2023 roku nr [...] (pominięto odręcznie naniesione modyfikacje numeru decyzji), po rozpoznaniu wniosku A. T., odmówił przyznania dodatku węglowego. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wyjaśnił, że brak uprawnień do dodatku węglowego wynika z faktu braku podjęcia kroków formalnych prowadzących do nadania odrębnego adresu dla lokalu, w który wnioskodawczyni zamieszkuje. A. T. skorzystała z prawa do złożenia odwołania. Strona zażądała uchylenia decyzji organu I instancji oraz przyznania prawa do dodatku węglowego. Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem organu i wskazała, że podjęła inicjatywę, kroki formalne, do nadania odrębnego adresu dla lokalu, w którym zamieszkuje. W załączeniu do odwołania przedstawiła pismo z 21.11.2022r. skierowane do właściciela nieruchomości z prośbą o wystąpienie z wnioskiem o nadanie odrębnych numerów adresowych lokalom znajdującym się w budynku. Właściciel nie wyraził zgody na podział numeracji (pismo z 30.11.2022r.). W ocenie strony droga formalna nadania odrębnych numerów została wyczerpana, bo prawo do ustalenia odrębnego adresu dla zajmowanego przez nią lokalu ma jedynie właściciel nieruchomości. Strona zaznaczyła ponadto, że wyraziła zgodę na wywiad środowiskowy w celu zweryfikowania czy pod jednym adresem zamieszkania znajduje się więcej niż jeden lokal mieszkalny oraz czy w tych lokalach zamieszkują oddzielne gospodarstwa domowe, których główne źródło ogrzewania uprawnia do dodatku węglowego. Do odwołania załączona została dokumentacja fotograficzna na potwierdzenie, że każdy z lokali posiada odrębne wejście, kuchnię, łazienkę, licznik prądu oraz gazu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że znowelizowane przepisy pozwalają na przyznanie dodatków węglowych dla kilku gospodarstw domowych zamieszkujących pod jednym adresem. Jednak wnioskodawca składając wniosek powinien przedstawić dokumentację potwierdzającą podjęcie kroków formalnych prowadzących do wydzielenia odrębnego adresu, w szczególności może przedłożyć zaświadczenia o samodzielności lokalu lub kopię złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, czy też kopię wniosku o nadanie numeru porządkowego. A. T. skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Ś., a także przyznania jej prawa do dodatku węglowego. W uzasadnieniu skargi podniosła, że nowe przepisy pozwalają na przyznawanie dodatków węglowych dla kilku gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym samym adresem, jeżeli do 30 listopada 2022 roku nie jest możliwe ustalenie odrębnych adresów zamieszkania. Oświadczenie wnioskodawcy o tym, że nie można nadać nowego adresu we wskazanym terminie jest wystarczającym dowodem, aby przyznać drugi dodatek węglowy na ten sam adres po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Dodatek węglowy ma służyć wsparciu rodzin - oddzielnych gospodarstw domowych, które samodzielnie zaspokajają swoje potrzeby. Skarżąca podkreśliła, że dodatki węglowe zgodnie z ustawą są przeznaczone dla osób zamieszkujących, a nie dla właścicieli nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2021, poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 P.p.s.a. Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest i nie może być, wyręczanie organów administracji publicznej w załatwianiu spraw administracyjnych (R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk "Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne - omówienie podstawowych zasad i instytucji procesowych" Warszawa - Zielona Góra 2003, str. 22). Sąd administracyjny nie ma kompetencji do tego, aby wyrokiem rozstrzygać o przyznaniu dodatku węglowego. Skarga okazała się uzasadniona. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 roku o dodatku węglowym (t.j. Dz. U. 2023, poz. 141 ze zm.). Dodatek węglowy dla gospodarstwa domowego wynosi 3000 złotych (art. 2 ust. 8 ustawy o dodatku węglowym). Przyznanie dodatku węglowego, co do zasady, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej (art. 2 ust. 16 zdanie pierwsze ustawy o dodatku węglowym). Informację o przyznaniu dodatku węglowego przesyła się na wskazany adres poczty elektronicznej. W sytuacji, gdy wnioskodawca nie wskazał adresu poczty elektronicznej we wniosku o wypłatę dodatku węglowego, to organ odbierając ten wniosek od wnioskodawcy ma obowiązek poinformować o możliwości osobistego odebrania informacji o przyznaniu dodatku węglowego (art. 2 ust. 17 ustawy o dodatku węglowym). Nieodebranie informacji o przyznaniu dodatku węglowego nie wstrzymuje wypłaty tego dodatku (art. 2 ust. 17 ustawy o dodatku węglowym). Zgodnie z przepisami wskazanej ustawy, w brzmieniu ustalonym na mocy przepisów art. 26 ustawy z dnia 27 października 2022 roku o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. poz. 2236 z późn. zm.), w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 roku nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła (art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym). W sytuacji, o której mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym). W przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu (art. 2 ust. 3e ustawy o dodatku węglowym). Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym w sprawach nieuregulowanych wskazaną ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185; dalej w skrócie K.p.a.). Przepisy art. 2 ust. 3c i ust. 3d ustawy o dodatku węglowym regulują dwie kwestie. Pierwsza dotyczy prawnej formy działania organu administracji publicznej i koniecznych czynności dowodowych. Ustawodawca określił, że załatwienie sprawy następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, a nie poprzez informację o przyznaniu dodatku węglowego. Kwestia druga to materialnoprawne warunki przyznania dodatku węglowego kilku gospodarstwom domowym zamieszkującym pod tym samym adresem. Analiza uzasadnienia wydanych decyzji uzasadnia stanowisko, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko szeroko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przepisy ustawy o dodatku węglowym nie wprowadzają "obowiązku podjęcia przez stronę sformalizowanych działań" mających na celu ustalenie odrębnego adresu porządkowego lokalu. Przesłanka braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, o której stanowi art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym, zostaje spełniona gdy wnioskodawca złoży oświadczenie, że do dnia 30 listopada 2022 roku nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania, a pod danym adresem zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe w odrębnych lokalach. Takie oświadczenie aktualizuje obowiązki organu administracji publicznej określone w przepisie art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym w opisanej powyżej sytuacji nie stosuje się ust. 3a i 3b ustawy o dodatku węglowym do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. Konsekwencją prawną powyżej opisanego oświadczenia wnioskodawcy jest to, iż kolejny wniosek o dodatek węglowy z tego samego adresu zamieszkania nie może być pozostawiony bez rozpoznania, a wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej. W okolicznościach kontrolowanej sprawy organy administracji publicznej miały zatem obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, co do okoliczności wyznaczonych prawem materialnym, tj. dokonać ustaleń faktycznych w zakresie wyznaczonym przepisami art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym oraz stosownie do poczynionych ustaleń ocenić czy spełnione zostały prawnomaterialne przesłanki przyznania więcej niż jednego dodatku węglowego dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego zamieszkującego pod tym samym adresem. Zaktualizowany został obowiązek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu ustalenia zamieszkiwania pod jednym adresem w odrębnych lokalach odrębnych gospodarstw domowych oraz wykorzystywania przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. O prawie do dodatku węglowego na gruncie przepisów art. 2 ust. 3c-3d powołanej ustawy przesądza istnienie pod tym samym adresem odrębnych lokali mieszkalnych, w których zamieszkują odrębnie prowadzone gospodarstwa domowe, a nie jakiś bliżej nieokreślony oraz formułowany bez wyraźnej podstawy prawnej wymóg "podjęcia kroków formalnych prowadzących do wydzielenia odrębnego adresu". Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a także uzasadnienia rozstrzygnięcia wydanego przez Burmistrza Ś., doprowadziła Sąd do jednoznacznych ustaleń, że żaden z organów nie wypowiedział się, co do zaistnienia w sprawie ustawowych przesłanek kreujących prawo do dodatku węglowego. Ocena zasadności żądania wniosku dokonana przez Burmistrza Ś. została oparta na okolicznościach indyferentnych z punktu widzenia przesłanek rozstrzygających o istnieniu prawa do dodatku węglowego, a na etapie postępowania odwoławczego zostały powielone wadliwości rozstrzygnięcia organu I instancji. W tym stanie rzeczy uznać należało, że obie kwestionowane skargą decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 3c-3d ustawy o dodatku węglowym, co na gruncie art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a., co uzasadnia usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Ś.. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obowiązane są uwzględnić, że okolicznością przesądzającą o odmowie przyznania dodatku węglowego na gruncie art. 2 ust. 3c-3d ustawy o dodatku węglowym nie może być jedynie to, że na adres zamieszkania wskazany we wniosku przyznano już dodatek węglowy, a wniosek skarżącej jest drugim/kolejnym i późniejszym dla tego sam adresu, a także to, że właścicielka nie wyraża zgody na wydzielenie lokalu. W doktrynie zauważa się, że z dniem 3 listopada 2022 roku zmieniono ważne zasady dotyczące ustalenia prawa do dodatku węglowego. Jedną z ważniejszych zmian jest przyznanie prawa do dodatku gospodarstwom domowym, które co prawda mają jeden adres, ale faktycznie stanowią odrębne jednostki i posiadają niezależne źródła ciepła. Przepisy dotyczące dwóch gospodarstw domowych usytuowanych pod jednym adresem stanowią odpowiedź na liczne sytuacje, w których faktycznie i bezsprzecznie odrębne gospodarstwa domowe z powodów stricte formalnych otrzymywały tylko jeden dodatek węglowy, co w wielu przypadkach stanowiło nie tylko swoistą "niesprawiedliwość", ale generowało konflikty związane z podziałem dodatku między kilka gospodarstw domowych (P. Mrozek, P. Piskozub, A. Sobolewska, Dodatek mieszkaniowy, energetyczny, węglowy i od innych źródeł ciepła, Warszawa 2022). Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 P.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.