IV SA/Po 434/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] września 1999 r. Nr [...] w sprawie dróg powiatowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Powiatu [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 29 września 1999 r. Rada Powiatu Złotowskiego podjęła na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578 ze zm.) oraz art. 6a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) uchwałę Nr XI/38/99 w sprawie dróg powiatowych. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wojewoda W. na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511, ze zm., dalej "u.s.p.") zaskarżając uchwałę w całości i zarzucając jej naruszenie art. 43 ust. 1 u.s.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.), dalej: "Konstytucja RP" - poprzez zawarcie w § 4 uchwały, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" skutkiem czego uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Wojewoda wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. W ocenie organu nadzoru bezspornym jest, że uchwała zaliczająca daną drogę do kategorii dróg publicznych ma charakter aktu prawa miejscowego. Zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 Konstytucji RP: "Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie". Zgodnie zaś z art. 43 ust. 1 u.s.p. "Akty prawa miejscowego, z zastrzeżeniem art. 44 ust. 1, ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym". Z powyższych norm prawnych wynika zatem dla organów stanowiących powiatów bezwzględny obowiązek określania trybu wejścia w życie uchwalanych aktów prawa miejscowego, polegającego na ich ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określeniu terminu ich wejścia w życie co najmniej 14 dni od dnia ogłoszenia. Rada Powiatu, błędnie określając w § 4 uchwały tryb jej wejścia w życie poprzez pominięcie konieczności jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego naruszyła dyspozycję art. 43 ust. 1 u.s.p. oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, co musi skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Rada Powiatu w odpowiedzi na skargę Wojewody nie kwestionowała jej, ani zarzutów i wniosków oraz wniosła o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Rada przyznała, że wbrew postanowieniom art. 43 ust. 1, 2 i ust. 4 u.s.p. postanowiła o wejściu w życie uchwały z dniem podjęcia, bez skierowania aktu do publikacji. Akt prawny, który nie został należycie ogłoszony nie obowiązuje i nie może wywoływać żadnych skutków prawnych. Rada przyznała, że uchwała w przedmiocie ustalenia kategorii drogi publicznej jest aktem prawa miejscowego i powinna podlegać publikacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest podjęta w dniu 29 września 1999 r. przez Radę Powiatu Złotowskiego na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały) oraz art. 6a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) uchwała Nr XI/38/99 w sprawie dróg powiatowych. W § 1 ust. 1 i 2 uchwały Rada Powiatu dokonała zaliczenia do kategorii dróg powiatowych dróg wyszczególnionych w tym przepisie. W § 4 uchwały Rada postanowiła, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia", pomijając obowiązek ogłoszenia jej, jako aktu prawa miejscowego, w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Słusznie zarzuca Wojewoda, że uchwała zaliczająca daną drogę do kategorii dróg publicznych ma charakter aktu prawa miejscowego. Jest to akt prawny o charakterze generalnym, skierowany do nieograniczonego kręgu adresatów, powszechnie obowiązujący na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego oraz abstrakcyjny. Na wstępie wskazać należy, że akty prawa miejscowego, podobnie jak rozporządzenia, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej, a więc zajmują analogiczną pozycje w hierarchii źródeł prawa. Różnica pomiędzy rozporządzeniami a aktami prawa miejscowego sprowadza się do innego obszaru obowiązywania każdego z powyższych rodzajów źródeł prawa, jako że każdy z organów je wydających usytuowany jest na innym szczeblu administracji publicznej. Zarówno rozporządzenia jak i akty prawa miejscowego wiążą adresatów w sposób analogiczny, a zatem ich moc obowiązywania jest taka sama, a dla przymusowego wykonania obowiązków wynikających z ich sformułowań lub z treści wydanych na ich podstawie indywidualnych aktów konkretyzacji prawa administracyjnego stosowane są te same normy postępowania egzekucyjnego. Ustawodawca, uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązującą wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadza w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego "na podstawie upoważnień ustawowych". Przepisy te korespondują z treścią art. 7 Konstytucji RP, formułującym zasadę praworządności: "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (art. 12 pkt 11 u.s.p.) albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych. Akty prawa miejscowego, jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, mają charakter normatywny i generalny zarazem, a więc nie są nimi akty o charakterze indywidualnym, jak na przykład decyzje administracyjne (tak NSA w wyroku z dnia 6 października 1993 roku, III SA 681/93 , ONSA 1994 Nr 4, poz. 145). Akty prawa miejscowego, jak wskazano wyżej, są aktami powszechnie obowiązującymi (czyli dotyczą wszystkich mieszkańców oraz podmiotów znajdujących się pod działaniem organów stanowiących takie normy prawne). Najważniejszą cechą odróżniającą przepisy prawa miejscowego od przepisów powszechnie obowiązujących jest lokalny charakter miejsca obowiązywania tych norm, gdyż nie obowiązują one poza obszarem na jakim zostały określone. Przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Art. 94 Konstytucji stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Natomiast art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Zarówno przepisy Konstytucji jak i ustawy o samorządzie powiatowym nie wymagają, aby w upoważnieniach takich, jak np. do wydawania rozporządzeń, zawarty był zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Takie rozwiązanie świadczy o woli konstytucyjnego ustawodawcy do zapewnienia organom władzy lokalnej szerokich uprawnień do kształtowania, za pomocą przepisów prawa miejscowego, stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu. Nie może także budzić wątpliwości, że uchwała rady powiatu w przedmiocie zaliczenia do kategorii dróg powiatowych wskazanych w uchwale dróg o innej kategorii należy do aktów prawa miejscowego z uwagi na swój generalny i abstrakcyjny charakter - skierowana jest do nieokreślonej liczby adresatów. Jak wskazano w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1998 r. sygn. akt II SA 903/98) rozstrzyganie o kategorii drogi publicznej ma charakter ogólnego aktu administracyjnego, który dotyczy nieograniczonej liczby użytkowników drogi. Natomiast w wyroku z dnia 18 listopada 1999 r. sygn. akt II SAB 98/1999 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zawarł następującą tezę: "Rozstrzyganie o kategorii drogi publicznej ma charakter ogólnego aktu administracyjnego, który dotyczy nieograniczonej liczby użytkowników drogi. Rozstrzyganie w tym przedmiocie nie może być więc podejmowane w formie decyzji administracyjnej." Wyrok ten aczkolwiek dosyć odległej daty zachowuje jednak swój walor także na dzień dzisiejszy. Świadczy o tym m.in. powołanie się na niego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt II OPS 2/2005 (ONSA i WSA 2005/5/88), gdzie wyraźnie przyjęto, że:" Rozstrzyganie o kategorii konkretnej drogi ma jednak podstawę prawną w przepisach u.d.p., podczas gdy nadawanie nazw ulicom (niezależnie od ich charakteru) ma podstawę prawną jedynie w przepisach ustrojowych." Zatem podstawa prawna w ustawie o drogach publicznych nie jest kwestionowana, zatem nie jest tylko tak, że rada powiatu była uprawniona do władczego działania. Także w literaturze przedmiotu (por. artykuł M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym, ZNSA nr 6/2006, s. 23) kwestia zaliczenia takich uchwał do przepisów prawa miejscowego zdaje się nie budzić wątpliwości, a nadto Autorka wskazuje na trafny argument, że za takim stanowiskiem przemawia także to, iż właściwy minister rozstrzyga kwestie w ustawowo określonym zakresie w drodze rozporządzenia. Nie ma zaś podstawy by do innej kategorii dróg nie stosować takich samych reguł. Przyjąć zatem należy, że uchwała samorządu powiatowego w przedmiocie zaliczenia do kategorii dróg powiatowych w oparciu o art. 6a ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 w brzmieniu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały) stanowi prawo miejscowe w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.p. (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 102/08, z 8 grudnia 2016r., sygn. akt I OSK 2089/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 197/08, wyrok WSA w Opolu z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 357/12, dostępne CBOSA). Wynika to stąd, że jej oddziaływanie skierowane jest i adresowane do nieokreślonej ilości oraz kategorii osób i podmiotów. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych drogi powiatowe zaliczane są do dróg publicznych. Natomiast drogą publiczną jest droga, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub przepisach szczególnych (art. 1 ustawy o drogach publicznych). Zasadne powołuje się też Wojewoda na orzecznictwo, w którym stwierdzono, że "Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby korzystające ze wskazanych w uchwale dróg gminnych na terenie gminy, a skutkiem tej uchwały jest nakazanie tym podmiotom określonego zachowania zgodnie z treścią art. 1 ustawy o drogach publicznych, według którego "drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Jej przepisy prowadzą do stosowania normy prawa powszechnie obowiązującego wobec użytkowników dróg gminnych wskazanych w uchwale". (wyr. WSA w Krakowie z 19 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 585/14, dostępne CBOSA). Słusznie zatem Wojewoda zarzuca zaskarżonej uchwale naruszenie art. 43 u.s.p., zgodnie z którym akty prawa miejscowego, z zastrzeżeniem art. 44 ust. 1, ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W związku z tym uchwała ta, jako akt prawa miejscowego, powinna wejść życie po jej publikacji w dzienniku urzędowym. Reasumując, Sąd podzielił zastrzeżenia Wojewody uznając, że charakter stwierdzonych naruszeń uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jak Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a., obejmujących zwrot od Powiatu Złotowskiego na rzecz skarżącego Wojewody wynagrodzenia pełnomocnika w kwoce [...]zł równoważnego minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), jak w punkcie 2 wyroku.