IV SA/Po 42/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Maria Grzymisławska- Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz S. S. środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie budynku inwentarskiego i budowie zbiorników bezodpływowych na działce nr ewid.[...] położonej w obrębie M., gmina R.. Powyższa decyzja zapadła w poniższym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. S. S. (dalej także jako "inwestor") wniósł do Burmistrza Miasta i Gminy R. (dalej także jako "organ I instancji") o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie budynku inwentarskiego i budowie zbiorników bezodpływowych na działce nr ewid.[...], obręb M., gmina R.. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy R. zawiadomił o wszczęciu postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy R. orzekł określeniu uwarunkowań środowiskowych dla realizacji planowanego przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło skarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu, decyzją z dnia [...] września 2020 roku ([...]) Burmistrz Miasta i Gminy R. określił uwarunkowania środowiskowe dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie budynku inwentarskiego i budowie zbiorników bezodpływowych w Moraczewie na działce o nr ewid.[...], gmina R.. Wskutek złożenia odwołania przez strony decyzją z dnia [...] grudnia 2020 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych, co najmniej trzech wariantów jego realizacji, natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy w raporcie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko wskazano pierwszy wariant proponowany przez wnioskodawcę i jako drugi – racjonalny wariant alternatywny. Jako racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska wskazano wariant proponowany przez inwestora. SKO podniosło, że pomimo wcześniejszych wytycznych z poprzednich decyzji organu II instancji nie przedstawiono w raporcie trzech oddzielnych wariantów. Zdaniem SKO, jedynie przedstawienie minimum trzech oddzielnych wariantów pozwala na utworzenie siatki porównawczej, na gruncie której organ weryfikuje proponowany wariant, który może być zaakceptowany. Dodatkowo, zdaniem SKO, w opisie poszczególnych wariantów powinny być zachowane jednakowe proporcje. Dodano także, że inwestor w zakresie zagospodarowania gnojownicy powinien wykazać, że posiada wystarczającą ilość gruntów (własnych, dzierżawionych, itp.) do zneutralizowania gnojownicy, a na gruntach, na których zamierza ją neutralizować nie jest zagospodarowywany nawóz z innych inwestycji czy że ma możliwość zagospodarowania gnojownicy na takich gruntach w okolicy, które nie są w ten sposób jeszcze wykorzystywane lub wykazać, że dysponuje możliwością przekazania ich nadmiaru do zakładu gospodarowania odpadami. Są to kwestie istotne, zdaniem SKO, dla wykluczenia negatywnego oddziaływania na środowisko wnioskowanego przedsięwzięcia. Podniesiono także, że zbadania wymaga kwestia możliwości odprowadzania wód opadowych na teren będący własnością inwestora, gdyż w odwołaniu wskazano, że teren działki objętej planowanym przedsięwzięciem jest obecnie w dużej mierze zabudowany, a teren podwórza utwardzony betonem. Wskazano, że organ I instancji zapewnił możliwość czynnego udziału stronom postępowania oraz społeczeństwu, jednak nie ciążył na nim obowiązek przeprowadzania konsultacji społecznych w formie bezpośrednich spotkać. Uzupełniono, że regulacje normatywne nie określają parametrów stężeń substancji zapachowych w powietrzu, a organ I instancji i tak określił rozwiązania mające na celu zminimalizowanie oddziaływania przedsięwzięcia na powietrze (odory) W wytycznych dla organu I instancji SKO określił, że Burmistrz Miasta i Gminy R. powinien wskazać dlaczego raport o oddziaływaniu na środowisko uznał za dokument wiarygodny, niebudzący jego żadnych wątpliwości. SKO uznało, że istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, a nie tylko uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ II instancji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wymaga to w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ustawowym terminie sprzeciw od powyższej decyzji SKO wniósł inwestor pismem z dnia [...] grudnia 2020 roku, żądając uchylenia skarżonej decyzji. W uzasadnieniu sprzeciwu inwestor wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wiąże planowane przedsięwzięcie z wyrokami w sprawach, które nie mają nic wspólnego z przedmiotową inwestycją. W oparciu o orzecznictwo sądowoadministracyjne inwestor argumentował, że dopuszczalne jest wskazanie minimum dwóch wariantów planowanego przedsięwzięcia. Podniósł, że uzgodnienia dotyczące planowanego przedsięwzięcia okazały się pozytywne. Nadto, zdaniem inwestora, decyzja kasatoryjna organu II instancji skarżona niniejszym sprzeciwem jest niezasadna, gdyż organ I instancji poprawnie przeprowadził postępowania w zgodnie z wcześniejszymi wytycznymi SKO. Inwestor poddał w wątpliwość zasadność stanowiska SKO w zakresie konieczności odpowiedniego zagospodarowania gnojownicy, przywołując ciążące na inwestorze obowiązki i groźby kary w przypadku nieprzestrzegania przepisów. Tak samo nie zgodził się ze stanowiskiem SKO co do konieczności przeprowadzenia ponownej weryfikacji kwestii odwodnienia działki inwestycyjnej, wskazując na możliwości w tym zakresie wynikające z decyzji organu I instancji (drenaż, studnia chłonna, zbiornik retencyjny). W odpowiedzi na sprzeciw z dnia [...] stycznia 2021 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. W kwestii formalnej, uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 64c § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 - dalej jako: "P.p.s.a.") sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. W okolicznościach badanej sprawy terminu tego dochowano. Wyjaśnić także trzeba, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia - jedynie - istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256 ze zm. - dalej jako: "k.p.a."). Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy Sąd mógł badać decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R.. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Cytowana regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Kolegium rozstrzygnięcie kasacyjne umotywowało następującymi argumentami. Kolegium wskazało, że pomimo wcześniejszych zaleceń opisanych w uprzednio wydanych przez organ odwoławczy decyzjach, nie przedstawiono w raporcie trzech oddzielnych wariantów. Ponadto wskazano, że analizy wymaga kwestia zagospodarowania gnojowicy. W ocenie Kolegium, inwestor winien wykazać, że posiada wystarczającą ilość gruntów oraz, że na gruntach tych nie jest zagospodarowywany nawóz z innych inwestycji oraz że dysponuje możliwością przekazania nadmiaru gnojowicy do zakładu gospodarowania odpadami. Trzecim podniesionym argumentem, była kwestia potrzeby zbadania możliwości odprowadzania wód opadowych na teren będący własnością inwestora. Odnosząc się do tak sformułowanych motywów zaskarżonej decyzji należy wskazać, że analiza akt sprawy wskazuje, że w sporządzonym w dniu [...] lutego 2018 r. Raporcie opisano warianty, wskazując wariant proponowany przez wnioskodawcę oraz racjonalny wariant alternatywny (pkt 8.1 Raportu). Jednocześnie wyjaśniono w pkt. 8.2 że z uwagi na najkorzystniejsze parametry wariantu zaproponowanego przez wnioskodawcę w stosunku do wariantu alternatywnego – uważa się ten wariant za najkorzystniejszy dla środowiska. Wskazano, że uzasadnienie wyboru potwierdzają wyniki analiz i obliczeń dotyczące emisji przedsięwzięcia w każdym komponencie środowiska – opisane w tym Raporcie. Raport został uzupełniony w maju 2018 r. Sporządzono Uzupełnienie nr [...] oraz Uzupełnienie nr [...], przy czym w Uzupełnieniu nr [...] przedstawiono uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, z odwołaniem do art. 66 ust. 1 pkt 7 u.u.o.ś. Do uzupełnienia nr [...] załączono załączniki dotyczące "Oddziaływania przedsięwzięcia w zakresie powietrza atmosferycznego" oraz "Oddziaływania przedsięwzięcia w zakresie hałasu". W załącznikach przedstawiono obszerne tabele zawierające obliczenia. Następnie inwestor przedłożył sporządzony dnia [...] marca 2019 r. Raport o oddziaływaniu spornego przedsięwzięcia. W pkt 8 Raportu z 2019 r. przedstawiono "Opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania" przedstawiając w pkt. 8.1.1. "Opis racjonalnego wariantu alternatywnego nr [...]" (k.49-53 Raportu) oraz w pkt. 8.1.2 "Opis racjonalnego wariantu alternatywnego nr [...]" (k.53-57 Raportu). Warianty alternatywne zostały przedstawione i opisane niezależnie od wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, który, jak wskazano w pkt. 8.1. Raportu, został szczegółowo opisany w Raporcie. W marcu 2019 r. S. S. przedstawił "Zbiorcze zestawienie oddziaływania czynników przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie". Zakres oddziaływania przedstawiono w poszczególnych wariantach realizacji przedsięwzięcia z podziałem na: "Wariant zaproponowany przez wnioskodawcę", Wariant alternatywny nr [...]", "Wariant alternatywny nr [...]". Kolejny Raport – wprost odwołujący się do wytycznych Kolegium – został sporządzony [...] marca 2020 r. W Raporcie z 2020 r. szeroko odnosząc się do wskazań Kolegium opisano w pkt 8.1 i 8.2 warianty, dokonując ich porównania pkt 10 oraz uzasadnienia wyboru pkt 11 (k. 49-59). W Raporcie z 2020 r. czerwoną czcionką odniesiono się wymogów dotyczących wariantowania, określonych w decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2020 r. W świetle powyższego, mając na uwadze argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji Kolegium z [...] grudnia 2020 r. należy wskazać w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm. dalej: u.o.o.ś), to organ określa zakres raportu w drodze postanowienia. Potrzeba uzupełnienia raportu, nawet kilkakrotnie, nie rodzi automatycznie konieczności jego sporządzenia i złożenia ponownie w całości, wraz z tym uzupełnieniem. Istotne jest to, by całość tej dokumentacji (Raport wraz z uzupełnieniami) spełniała wymagania, o których mowa w art. 66 u.u.o.ś. oraz w całości została przedstawiona organom opiniującym, czy uzgadniającym warunki realizacji przedsięwzięcia. Dalej wskazać trzeba, że jeżeli w ocenie Kolegium Raport złożony w danej sprawie - wraz z uzupełnieniami - nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 66 u.u.o.ś. to rolą Kolegium było wskazać - konkretnie - brak których danych uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie złożonego wniosku. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że Kolegium nie wyjaśniło również dlaczego - zważywszy na konkretne okoliczności tej badanej sprawy - konieczne jest odrębne przedstawienie wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Ma to o tyle istotne znaczenie, że inwestor podejmuje od 2017 r. działania na rzecz wykazania, że uwarunkowania - tej konkretnej - inwestycji wykazują, iż wariant jej realizacji wskazany przez inwestora, jest jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Tymczasem, Kolegium wymaga od inwestora przedstawienia trzech wariantów przedsięwzięcia, nie odnosząc się do argumentacji inwestora, ani nie ustosunkowując się de facto do znajdującego się w aktach sprawy obszernego materiału dowodowego. Odnosząc się natomiast do podniesionej przez Kolegium kwestii zagospodarowania gnojowicy, należy z kolei wskazać, że w Raporcie z 2020 r. wskazano, że inwestor dysponuje własnym terenem użytków rolnych o pow. ok. 35 ha, które będzie wykorzystywał do rolniczego zagospodarowania nawozów naturalnych, a pozostała ilość nawozów będzie przekazywana innym rolnikom celem zagospodarowania rocznej wielkości wyprodukowanych w gospodarstwie nawozów naturalnych (s. 53 Raportu). Należy zauważyć, że Kolegium ustaleń tych co do zasady nie zakwestionowało, a wskazano jedynie, że kwestia ta wymaga "dokładniejszej analizy". Nie wskazano, co stoi na przeszkodzie aby ustalenia te poczyniło Kolegium. Ponownego zbadania w ocenie Kolegium wymaga też kwestia możliwości odprowadzania wód opadowych na teren będący własnością inwestora. W Raporcie z 2020 r. (s. 24) wskazano, że wody opadowe lub roztopowe odprowadzane będą na tereny nieutwardzone działki nr [...] należącej do inwestora. Należy zauważyć, że i w tym zakresie Kolegium nie podniosło żadnych konkretnych zastrzeżeń, wskazując jedynie że z uwagi na fakt, że teren działki objętej wnioskiem jest obecnie w dużej mierze zabudowany, a teren podwórza utwardzony betonem, to kwestia ta wymaga zbadania. Również w tym zakresie nie wyjaśniono, co w ocenie Kolegium przesądza o konieczności przekazania sprawy organowi I instancji. Rozpoznając niniejszą sprawę należało mieć na uwadze literalne brzmienie przepisu, który wskazuje jednoznacznie, że organ odwoławczy jest uprawniony do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas gdy - rozstrzygnięcie sprawy - wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. W okolicznościach badanej sprawy, Kolegium bezspornie wskazało w czym upatruje wadliwości decyzji organu I instancji. Nie ulega jednak wątpliwości, że Kolegium nie wyraziło swojego stanowiska, co do okoliczności, których ustalenie wymagałoby przeprowadzenia postępowania dowodowego - co najmniej w znacznej - mierze. Podkreślić trzeba, że zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2018). Oceniając zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać zatem o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).Nie może ulegać wątpliwości, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji kasacyjnej jako wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji braku przesłanek do jej wydania może stanowić nie tylko naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., ale również art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W. 2005 r., s. 96-97). Dlatego też właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] maja 2011 r. sygn. akt II OSK [...]; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien przede wszystkim ustalić czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania orzeczenia co do istoty sprawy, czy też konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego. W tym drugim przypadku rolą organu będzie - konkretnie -wskazać, uzupełnienia jakich jeszcze - elementów - Raport w ocenie organu wymaga. W sytuacji gdy organ uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie uzasadnia przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, to jego obowiązkiem będzie sprecyzowanie, jakie okoliczności faktyczne - w całości lub w znacznej części - wymagają dowodu. Jeżeli natomiast Kolegium stwierdzi, że zebrany w sprawie materiał pozwala na ocenę zasadności złożonego wniosku, to będzie zobowiązane do wydania rozstrzygnięcia in meriti. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a. zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji.