IV SA/Po 418/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Przewodniczącego Rady O. na działanie Burmistrza Miasta w przedmiocie budowy, rozbudowy i działalności stacji paliw w K. postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z 06 czerwca 2022 r. Przewodniczący Rady O. wniósł skargę na działanie Burmistrza Miasta w przedmiocie budowy, rozbudowy i działalności stacji paliw w K.. Strona skarżąca wskazuje w skardze m.in. na przyzwolenie Burmistrza Miasta na budowę, rozbudowę z naruszeniem prawa o prowadzenie niedopuszczalnej nocnej działalności stacji paliw w K. przy ul. [...], stanowiącej element przeszło trzyhektarowego kompleksu samowoli budowlanych w centrum miasta. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie, jako nieuzasadnionej oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ dostrzega niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi, jako wniesionej przez nieuprawniony podmiot, a także z przyczyn braku przedmiotu zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast jak stanowi art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm., dalej jako "u.s.g.") gmina może tworzyć jednostki pomocnicze, w tym osiedla. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, a statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (stanowi o tym art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 u.s.g.). Z kolei zgodnie z art. 37 § 2 u.s.g. organem wykonawczym w dzielnicy (osiedlu) jest zarząd. Na czele zarządu stoi przewodniczący. Na podstawie przepisu art. 35 u.s.g. podjęto uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie uchwalenia statutów jednostek pomocniczych Miasta i Gminy K.. Załącznikiem nr [...] do ww. uchwały jest Statut samorządu Mieszkańców O. Podkreślenia zatem wymaga, że w myśl art. 25 p.p.s.a.: § 1. Osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). § 2. Zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej. § 3. Zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. § 4. Zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Rzeszowie z 27 lutego 2008 r., II SA/Rz 1150/06, zgodnie z którym osiedle (Przewodniczący Rady O.) jako jednostka pomocnicza gminy nie należy do żadnej z wymienionych w art. 25 p.p.s.a. grup, w tym także nie jest samorządową jednostką organizacyjną. Za takie uważa się jednostki, które działają jako tzw. stationes communis, dysponując wyodrębnioną częścią majątku wyposażonej w osobowość prawną gminy, powiatu lub województwa. Brak osobowości prawnej i umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym skutkuje uznaniem, że przewodniczący rady osiedla nie ma zdolności sądowej, a więc nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym także nie może wnieść skargi do sądu. Brak zdolności sądowej skutkuje z kolei odrzuceniem skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Analogicznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do dzielnicy w postanowieniu z 18 grudnia 2012 r., II OZ 1107/12, w którym wskazał, że Ustawa o samorządzie gminnym nie przyznaje jednostkom pomocniczym osobowości prawnej, ponieważ osobowość taką posiada tylko gmina (art. 2 u.s.g.), która niewątpliwie posiada także zdolność sądową. Jednostki pomocnicze tworzone są natomiast przez radę gminy w drodze uchwały po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (art. 5 ust. 2 u.s.g.). Do wyłącznej właściwości rady gminy należy również ustalenie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki (art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g.). Ponadto rada gminy kontroluje ich działalność (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa odrębny statut, uchwalany przez radę gminy. Zakres zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła określa statut, który ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia (art. 48 ust. 1 u.s.g.). Statut gminy określa również uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3 u.s.g.). Jednostki pomocnicze gminy, do jakich niewątpliwie zaliczają się osiedla nie mają zdolności do samodzielnego występowania w obrocie prawnym, nie mogą być samodzielnym podmiotem praw i obowiązków z zakresu materialnego prawa administracyjnego, a zatem nie mają zdolności prawnej w postępowaniu administracyjnym i zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym [K. Bandarzewski (w:) K. Bandarzewski i in., Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym..., s. 184, a także wyroki NSA: z 29 kwietnia 2003 r., IV SA 2841/01, Wspólnota 2004, nr 9, s. 59, i z 20 września 2001 r., II SA 1539/00, LEX nr 53449, wyrok WSA w Rzeszowie z 27 lutego 2008 r. II SA/Rz 1150/06, LEX nr 587334]. Jakiekolwiek przepisy prawa nie dopuszczają także możliwość nałożenia na jednostki pomocnicze gminy w postaci osiedli obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów. Ponadto, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jednostka pomocnicza gminy nie jest organizacją społeczną. Organizacja społeczna jest bowiem dobrowolnym zrzeszeniem osób urzeczywistniającym wąskie przedmiotowo cele statutowe w interesie swoich członków. Tymczasem jednostka pomocnicza gminy (osiedle, dzielnica) nie jest dobrowolnym, lecz przymusowym zrzeszeniem osób zamieszkałych na określonym terytorium, które realizuje, podobnie jak gmina, cele ogólne określone ustawą i statutem (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt III RN 144/01, OSNP z 2003, Nr 15, poz. 349, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2003 r. sygn. IV SA 2841/01, wyrok NSA z dnia 26 marca 1992 r., SA/WR 300/92, Wspólnota z 1992 r. Nr 33, poz. 21). W odniesieniu do wskazywanej przez organ niedopuszczalności skargi, co stanowiłoby przesłankę do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd wskazuje, że ocena niedopuszczalności skargi jest kwestią wtórną wobec ustalenia, że skarżącemu nie przysługuje zdolność sądowa. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.