IV SA/Po 392/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza R. z dnia 21 grudnia 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. Z. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia 26 marca 2024 r. (znak: [...], dalej "decyzja z 26 marca 2024r.") Samorządowe Kolegium Odwoławczego (dalej "SKO", "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania A. Z. (dalej "skarżąca") , utrzymało w mocy decyzję Burmistrza R. (dalej “Burmistrz") z dnia 21 grudnia 2023r nr [...] (dalej “decyzja z 21 grudnia 2023r.") odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką - G. K.. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 17 lutego 2023r. A. Z. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad matką - G. K.. Decyzją z dnia 14 marca 2023 r., nr [...] Burmistrz R. odmówił przyznania wnioskującej żądanego świadczenia z powodu niespełnienia warunku określonego w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm., dalej "u.ś.r), , gdyż niepełnosprawność wymagającej opieki powstała po ukończeniu 25 roku życia. Matka skarżącej zmarła w dniu [...] Po rozpoznaniu odwołania skarżącej decyzją z dnia 27 czerwca 2023r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza R. z 14 marca 2023r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia 18 sierpnia 2023r. Burmistrz R. odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, wskazując, że powodem odmowy jest brak rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego w czasie sprawowania opieki nad matką. Decyzją z dnia 14 listopada 2023r. Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza R. z 18 sierpnia 2023r. Decyzją z dnia 21 grudnia 2023r., Burmistrz ponownie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując, że powodem odmowy jest fakt, iż w przekonaniu organu wnioskująca nie zrezygnowała z prowadzenia gospodarstwa rolnego w związku z opieką nad matką, gdyż posiada ona status rolnika i podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników oraz nie złożyła w KRUS oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej decyzją z 26 marca 2024r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z 21 grudnia 2023r. W uzasadnieniu wskazało, że zdaniem organu odwoławczego, decyzję odmowną uzasadnia brak spełnienia przez wnioskodawczynię przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy, ponieważ zebrane w sprawie dowody pozwalają na stwierdzenie, że wnioskodawczyni nie jest osobą, która w myśl tego przepisu nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Pomimo tego, że z materiału dowodowego wynika bezsprzecznie, że matka wnioskodawczyni była niezdolna do samodzielnej egzystencji, nie sposób jednak przyjąć, aby wnioskodawczyni z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką rzeczywiście zrezygnowała lub nie podejmowała zatrudnienia, chociażby z tego względu, że według jej oświadczenia, jej aktywność zawodowa ograniczona była do okresu pomiędzy 13 września 2011r. a 20 lutego 2012r., dodając oczywiście okres prowadzenia gospodarstwa rolnego do 5 września 2014r. Kolegium podkreśliło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje pełna zgodność co do tego, że przesłanka "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., winna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o prawidłowe zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas opiekunowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie zatrudnienia. Niepodejmowanie zatrudnienia powinno więc wynikać z konieczności sprawowania opieki, a sprawowanie tej opieki, powinno to zatrudnienie niejako uniemożliwiać. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż wnioskodawczyni nie była od 2014r. osobą czynną zawodowo, jak również nie czyniła żadnych wysiłków w celu podjęcia jakiejkolwiek pracy. Wskazana w odwołaniu konieczność opieki nad rodzicami, jest w ocenie organu odwoławczego o tyle mało wiarygodna, że pierwsze orzeczenie o niepełnosprawności jej matki datowane jest na dzień 8 marca 2021r., a więc 7 lat po zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego i 9 lat od ustania zatrudnienia. Powyższe, w żaden sposób nie może wskazywać na istnienie wspomnianego wyżej związku przyczynowego, bowiem sprawowanie codziennej opieki nad starszymi rodzicami wynika zarówno z przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jak również jest uzasadniony moralnie, natomiast wskazując na zasady doświadczenia życiowego, nie stanowi przeszkody w podjęciu zatrudnienia. Skarżąca nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, wniosła skargę do WSA w Poznaniu, zarzucając SKO naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r i niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnej G. K. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia, a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc jednocześnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wymienione w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Należy podkreślić, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo takim, które takiego zarobkowania nie podejmują z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Celem tej regulacji jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie to przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów, względnie potencjonalnego dochodu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16). Stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania. Państwo wspiera w ten sposób tych, którzy obejmując opieką osoby niepełnosprawne, przyjmują na siebie realizację obowiązków spoczywających na państwie (por. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt II SA/Po 3/23 i WSA w Poznaniu z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Po 3/23). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia (zarobkowania) lub jego niepodejmowanie musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana podjęciem się sprawowania opieki. Organ jest zobowiązany do ustalenia, czy osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne jest zdolna do pracy, zaś opieka nad osobą niepełnosprawną musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wprowadzono definicji legalnej pojęć "opieki" ("sprawowania opieki" czy "wykonywania opieki"). Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres opieki lub jej charakter. Zawarte w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji dotyczą jedynie wymogów orzeczenia o niepełnosprawności. Musi to być stała w sensie trwałości, względnie długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, powtarzalna opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Po 806/22). Z tego względu oceny zakresu opieki sprawowanej przez wnioskodawcę, uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, należy każdorazowo dokonywać z uwzględnieniem całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej opieki, w tym m.in. rodzaju jej niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych itp. Innego zakresu opieki wymaga bowiem np. osoba sprawna ruchowo, lecz niewidoma, a innego osoba widząca, ale stale leżąca (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1637/22). Wobec tego nie można przyjmować, że tylko osoby leżące lub niezdolne do jakiegokolwiek samodzielnego poruszania się czy samoobsługi wymagają opieki ze strony innych osób. Także osoby, które nie są w takim stanie, mogą wymagać opieki lub asystowania w codziennych czynnościach w celu zapewnienia im egzystencji z zachowaniem względów godności człowieka. Dotyczy to m.in. osób dotkniętych takimi chorobami układu krążenia, układu oddechowego, układu wydzielania lub układu nerwowego, z którymi wiązać się może konieczność interwencyjnego podania lekarstw lub udzielenia innego wsparcia chociażby w razie nagłego zasłabnięcia (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 835/23). Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też tylko za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Stąd też w judykaturze prezentowany jest pogląd, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres wykonywanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11). Zdaniem Sądu, nie chodzi tu jednak o niemożliwość fizyczną podjęcia jakiejkolwiek innej aktywności, lecz przeszkodę życiowo-organizacyjną związaną z koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych w określonych porach dnia i tygodnia, jak również stałego czuwania i pozostawania w pełnej gotowości do wykonywania niezbędnej pomocy w ramach wykonywanej opieki (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Po 60/22). Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać na to, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1867/21). Należy podkreślić, że fakt rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania powinien być oceniany na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie świadczenia. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla bowiem żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki, warunkiem jest jednak, by stan ten w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwał (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2799/20). Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie - po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia - wystąpi on o to świadczenie. Dlatego nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Istotne jest, czy w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego strona spełnia ustawowe przesłanki do jego przyznania (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1939/21). Przyczyną odmowy przyznania przez organ II instancji było ustalenie, że nie ma bezpośredniego związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy roztoczeniem opieki nad niepełnosprawnym matką a rezygnacją z zatrudnienia czy też niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia. Należy zgodzić, że się z Kolegium, że z ustalonego stanu faktycznego wynika, że nie została spełniona pierwsza z sytuacji, jednakże nie sposób uznać, że organy poczyniły wystarczające ustalenia do poczynienia konkluzji, że nie ma związku pomiędzy koniecznością opieką nad matką skarżącej a niepodejmowaniem przez nią zatrudniania (w okresie pomiędzy złozeniem wniosku a zgonem matki skarżącej) . Należy zwrócić uwagę, że w świetle art.17 są to dwie odrębne sytuacje i wystarczające jest, że spełniona została jedna z nich, aby dana osoba uprawniona do otrzymania świadczenia. Kolegium zdaje się traktować te dwie sytuacje łącznie, co w świetle art. 17 uś.r. jest nieuprawnione. Rezygnacja z zatrudnienia jest sytuację odmienną od niepodejmowania pracy, pierwsza dotyczy sytuacji, gdy konieczność sprawowania opieki zmusza do zakończenia dotąd wykonywania pracy, a druga pierwsza uniemożliwia rozpoczęcie nowej pracy. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca od wielu lat nie pracowała, stąd nie sposób mówić, że zrezygnowała z pracy z uwagi na konieczność opieki nad matką. Natomiast jeśli chodzi o drugą sytuację , z którą ustawodawca wiąże powstanie uprawienia do świadczenia , o którym mowa w art.17 u.ś.r., to organy dokonywały oceny spełnienia pierwszej przesłanki wyłącznie z pespektywy jej dotychczasowej bierności zawodowej. Warto podkreślić, że jest to świadczenie przyznawane na wniosek, zatem od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do jego przyznania wystąpi o przyznanie prawa do tego świadczenia W ocenie Sądu natomiast kluczowe znaczenie ma to, czy charakter sprawowanej opieki, zakres wykonywanych czynności pielęgnacyjnych i ich częstotliwość, a także stan osoby , którą się opiekuje, wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia, a nadto, czy istnieją inne (niż konieczność sprawowania opieki) obiektywne przeszkody uniemożliwiające skarżącej świadczenie pracy. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie dostarcza w tym zakresie wystarczających informacji. Rolą organów jest zebranie odpowiedniego materiału dowodowego, jego ocena i ustalenie stanu faktycznego, który dałby odpowiedzieć na pytanie, czy wykonywane przez skarżącą czynności związane z opieką nad matka, wykluczały możliwość podjęcia przez nią pracy. Organy winny ocenić, czy skarżąca była zdolna do pracy i pozostawała w gotowości do jej podjęcia, jednak z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawną matką, nie była w stanie tego zrobić. Organy winny ustalić również, czy nie istniały inne niż konieczność sprawowania opieki – przeszkody w podjęciu zatrudnienia przez skarżącą np. utrata niezbędnych uprawnień. Jeżeli powód niepodejmowania zatrudnienia byłby inny niż konieczność sprawowania opieki nad matką, rzeczywiście brak byłoby jednej z przesłanek do uzyskania świadczenia. Wyjaśnienie okoliczności pozwalających na rozstrzygnięcie tej kwestii należy do organu. Należy zaznaczyć, że sama śmierć matki skarżącej w toku postępowania administracyjnego nie powoduje w ocenie sądu bezprzedmiotowości postępowania o przyznanie wnioskowanego świadczenia, a jedynie wyznacza określone ramy czasowe ewentualnego przyznania tego świadczenia. Z uwagi na powyższe wobec nie poczynienia wszystkich niezbędnych ustaleń doszło do naruszenia art. 7 k.pa. oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz art. 107 § 3 k.p.a. W takich warunkach Sąd uznał zasadność skargi i stwierdził podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji , a na podstawie art. 135 p.p.s.a. także decyzji pierwszoinstancyjnej skoro również ten organ nie poczynił w tym zakresie ustaleń. Ponownie rozpatrując sprawę, organy administracji uwzględnią wyżej wskazaną wykładnię przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Powinno to znaleźć swoje odpowiednie przełożenie na ponowienie postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie i poczynienie wyczerpujących ustaleń faktycznych oraz dokonanie pogłębionej oceny okoliczności niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym matką. Konieczna jest ustalenie i ocena charakteru wykonywanych przez skarżącą czynności w ramach opieki i pomocy udzielanej matce w zakresie niezbędnym dla zapewnienia jej opieki zgodnej z potrzebami osoby niepełnosprawnej, niezdolnej do samodzielnej egzystencji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł. Wysokość kosztów wynagrodzenia wynikała z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964) w wysokości 480 zł.