IV SA/Po 387/22

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości.

Zaskarżonym postanowieniem z 28 kwietnia 2022 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO") – po rozpatrzeniu wniosku H. W. z 07 lutego 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. z 09 października 2012 r. ([...]) odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo-usługowo-biurowo-produkcyjnej na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości S., gmina T. (zwanej dalej "Decyzją OdmWZ") – odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie, SKO wskazało, że H. W. (dalej jako "Skarżąca") wniosła o stwierdzenie nieważności Decyzji OdmWZ powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i zarzucając tej decyzji istotne naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Dalej organ wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze – decyzją z 30 listopada 2012 r. ([...]) – uchyliło Decyzję OdmWZ i przekazało sprawę Wójtowi Gminy T. (zwanemu dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") do ponownego rozpatrzenia. Oznacza to, że w obrocie prawnym nie istnieje już decyzja organu I instancji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. I z tego względu nie można wszcząć postępowania w stosunku do tej – nieistniejącej już – decyzji. Wystąpiły zatem przeszkody przedmiotowe, o jakich mowa w art. 61a § 1 k.p.a., uniemożliwiające wszczęcie i prowadzenie postępowania nieważnościowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane postanowienie SKO, H. W., reprezentowana przez swego męża S. W., wniosła o wezwanie na świadka Wójta oraz wymienionych pracowników i współpracowników Urzędu Gminy T. , na okoliczność wydawanych decyzji o warunkach zabudowy, zamierzając wykazać, że: - Gmina wydawała warunki zabudowy dla gruntów III klasy oraz działek, dla których obszar analizowany powiększano do 5-krotności szerokości frontu działki; - Starosta nie miał obowiązku uzgadniać projektu wydania warunków zabudowy, który był negatywny; - rażąco naruszane było prawo poprzez stosowanie jako podstawę odmowy wydania warunków zabudowy wyroku krakowskiego WSA o sygn. akt II SA/Kr 494/10, który został uchylony przez wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2225/10. Ponadto autor skargi wniósł o umożliwienie uczestniczenia w rozprawie. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. W pismach procesowych wniesionych do Sądu 08 lipca 2022 r. i 19 lipca 2022 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wnioski dowodowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej kategorii postanowień należą bez wątpienia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania – co wynika expressis verbis z art. 61a § 2 k.p.a. W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie administracyjne, sprawa może zostać rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.) na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.) – co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 kwietnia 2022 r. ([...]) – wydanego po rozpoznaniu wniosku H. W. (reprezentowanej przy tej czynności przez r.pr. T. Z.), datowanego na 06 lutego 2022 r. (data osobistego złożenia w siedzibie organu: 07 lutego 2022 r.), o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. z 09 października 2012 r. ([...]) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy ("Decyzji OdmWZ") – mocą którego to postanowienia SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji OdmWZ, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zasadniczą podstawę prawną tego postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a."), w myśl którego "[g]dy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio". Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, zgodnie z którym "wydanie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym postępowania nieważnościowego, ma miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. w sytuacji gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego" (zob. wyrok NSA z 25.02.2022 r., I GSK 2218/18, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Innymi słowy, "[o]dmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyroki NSA: z 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 2205/17; z 20 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 1706/17)" (zob. wyrok NSA z 03.12.2021 r., III OSK 497/21, CBOSA). Taka sytuacja niewątpliwie wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak bowiem trafnie zauważa się w doktrynie i orzecznictwie, akt objęty postępowaniem nieważnościowym powinien być aktem indywidualnym istniejącym w obrocie prawnym. Wynika to z faktu, że tryb stwierdzenia nieważności służy eliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych kwalifikowanymi naruszeniami prawa. Zastosowanie tego trybu do usunięcia decyzji, która przestała istnieć na skutek np. uchylenia, jest sprzeczne z powyższym celem. Oznacza to, że skierowane wobec nieistniejącej w obrocie prawnym decyzji żądanie stwierdzenia nieważności należy uznać za bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 21.04.2020 r., I OSK 4185/18, CBOSA). Innymi słowy, nie można się skutecznie domagać wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, która już wcześniej została z tego obrotu usunięta. Konsekwencją wniosku o stwierdzenie nieważności takiej (nieistniejącej już w obrocie prawnym) decyzji musi być odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., "z innych uzasadnionych przyczyn" w rozumieniu tego przepisu. Jak słusznie zauważył organ, skutkiem uchylenia decyzji jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem decyzją ostateczną z 30 listopada 2012 r. ([...]) SKO uchyliło Decyzję OdmWZ, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności. Odnosząc się natomiast do treści skargi, Sąd wskazuje, że – po pierwsze – jej wywody żadną miarą nie nawiązują do zaskarżonego postanowienia, lecz raczej zmierzają do wykazania wadliwości (nieważności) Decyzji OdmWZ. Po drugie, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Z cytowanego przepisu wynika a contrario, że sąd administracyjny nie jest władny przeprowadzać uzupełniająco innych dowodów, niż dowody z dokumentów. Już z tego względu wnioski dowodowe Skarżącej – o przesłuchanie wskazanych świadków – nie mogły zostać przez Sąd uwzględnione, jako prawnie niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.