IV SA/Po 380/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Donata Starosta po rozpoznaniu w dniu 09 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w w sprawie ze skargi M. U. na pismo Dyrektora [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia odrzucić skargę D. Starosta

Wniesioną w dniu [...] marca 2020 r. skarga M. U. zaskarżył "decyzję Dyrektora Instytutu [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. (nr [...]) o odmowie udostępnienia dokumentów dotyczących postępowania dyscyplinarnego prowadzonego w I[...] o udostępnienie których wnosiłem dnia [...] stycznia 2020 r. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej". Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że w dniu [...] stycznia 2020 r., zwrócił się do Dyrektora Instytut [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zakończonego postępowania dyscyplinarnego w sprawie zarzutów popełnienia plagiatu, autoplagiatu i innych czynów naruszających zasady etyczne obowiązujące pracowników naukowych przez [...]. Skarżący wskazał następnie, że w jego przekonaniu informację, o udostępnienie których wnosił, stanowiły informację publiczną. Dyrektor Instytut [...] pismem (nazwanym przez skarżącego decyzją) odmówił mu udostępnienia informacji, wskazując, że jej udostępnienie stanowiłoby naruszenie przepisów dotyczących ochrony danych osobowych, a następnie odmówił uzupełnienia pisma poprzez wskazanie, że nie przysługuje od niego odwołanie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Instytutu [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Uzasadniając powyższe stanowisko Dyrektor wskazał, że pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., które wpłynęło do Instytutu w dniu [...] stycznia 2020 r., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 1429) skarżący, wniósł o udostępnienie mu szeregu dokumentów dotyczących jednego z postępowań dyscyplinarnych prowadzonego w Instytucie [...]. Na zapytanie Instytutu [...] adwokat A. C., pełniąca w [...] funkcję Inspektora Ochrony Danych odpowiedziała, przywołując szereg tez orzeczeń sądów administracyjnych, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien dotyczyć uzyskania informacji publicznych związanych z funkcjonowaniem struktur państwowych, dobra ogółu lub zdarzeń mających wpływ na ogół społeczeństwa, tymczasem wniosek Skarżącego stanowi nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, bowiem wnioskodawca korzysta z tego prawa dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska i dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Tymczasem wniosek skarżącego dotyczy udostępnienia informacji o konkretnej osobie, a one nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku udostępnienia przez Instytut [...] żądanych przez Skarżącego informacji zostałoby naruszone prawo do prywatności oraz przepisy dotyczące ochrony danych osobowych. W tych okolicznościach należało odmówić skarżącemu udzielenia żądanych przez niego dokumentów zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy. Z uwagi na powyższe Instytut [...], pismem z dnia [...] stycznia 2020 roku (doręczonym Skarżącemu w dniu [...] stycznia 2020 roku), odmówił udostępnienia skarżącemu żądanych przez niego dokumentów, nie wydając wszakże decyzji administracyjnej. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. skarżący wniósł o "uzupełnienie decyzji z pisma [...] w zakresie informacji co do prawa odwołania". W odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2020 roku Instytut [...] odmówił uzupełnienia rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy udostępnienia żądanych przez skarżącego dokumentów o pouczenie dotyczące prawa odwołania, albowiem od ww. rozstrzygnięcia nie przysługiwało prawo odwołania. Kolejnym pismem z dnia [...] lutego 2020 r. skierowanym do [...], skarżący wniósł o udostępnienie mu żądanych dokumentów. [...] pismem z dnia [...] lutego 2020 r. odpowiedział skarżącemu, że nie jest on organem właściwym do rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu, jak również nie jest on wobec Instytutu [...], organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów K.p.a. pouczając go jednocześnie, że przysługuje mu prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W tych okolicznościach faktycznych w ocenie Dyrektora przyjąć należało, że skarżący żądał udostępnienia mu dokumentów, które nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem organ nie mógł mu tych dokumentów udostępnić. Nadto, z uwagi na okoliczność, że żądanie skarżącego nie spełniało ani warunku przedmiotowego (żądana informacja nie miała charakteru informacji publicznej) ani podmiotowego (podmiot nie był zobowiązany do udzielenia żądanej informacji) odmowa udostępnienia skarżącemu żądanych przez niego dokumentów nastąpiła, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bez wydania decyzji administracyjnej. Z uwagi na powyższe przedmiotowa sprawa nie należy do zakresu właściwości sądów administracyjnych i jako taka podlega odrzuceniu. Dodatkowo skarżący złożył skargę w Instytucie [...] w dniu [...] marca 2020 roku, a więc już po upływie 30-dniowego terminu do wniesienia skargi. Wreszcie skarżący nie wzywał organu na piśmie do usunięcia naruszeń prawa w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Jak wskazuje analiza akt sprawy, okolicznością bezsporną pozostaje, że pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., które wpłynęło do Instytut [...] w dniu [...] stycznia 2020 r., skarżący powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wniósł o udostępnienie mu szeregu dokumentów dotyczących jednego z postępowań dyscyplinarnych prowadzonego w Instytucie [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek Z-ca Dyrektora Instytutu [...], pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. odmówił udostępnienia skarżącemu żądanych przez niego dokumentów wskazując, w treści pisma, że wniosek dotyczy udostępnienie informacji o konkretnej osobie, która nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy (k. 28 akt sądowych). Przed rozpoznaniem skargi koniecznym stało się ustalenie charakteru pisma z dnia [...] stycznia 2020 r., a więc czy jest to akt, który stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako "p.p.s.a.") może być przedmiotem skargi. W ocenie skarżącego pismo powyższe stanowiło bowiem decyzję administracyjną, natomiast z opinii Dyrektora, przedstawionej w odpowiedzi na skargę, stanowiło ono pismo nie podlegające sądowej kontroli. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (...) 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl § 3 art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach Oznacza to, iż nie każdy akt lub czynność organu z zakresu administracji publicznej podlega sądowoadministracyjnej kontroli. Należy w tym miejscu podkreślić, że uwzględniając stanowisko sądów administracyjnych, uprawnienie, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy traktować jako element szerszej kategorii pojęciowej, jaką jest prawo podmiotowe. Oznacza ono prawo do żądania od kogoś oznaczonego zachowania. Obowiązek należy zaś postrzegać jako powinność obciążającą podmiot prawa. Analizowane czynności i akty, muszą mieć charakter prawnie wiążący, wpływając na sytuację tego podmiotu w taki sposób, że same tę sytuację wyznaczają bądź wywołują określony skutek prawny, jakie obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Niewątpliwie takiego charakteru nie posiada pismo informacyjne organu administracji publicznej/ podmiotu zobowiązanego, iż żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej Taki sposób załatwienia wniosku stanowi jedną z prawem dopuszczalnych form działania podmiotu zobowiązanego - w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa powyższa wyodrębnia następujące prawne formy działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia tej informacji: 1) udostępnienie informacji publicznej; 2) zawiadomienie (powiadomienie), przybierające postać pism skierowanych do wnioskodawcy; 3) decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji; 4) decyzja o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Wskazać w tym miejscu należy, że udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej to zespół określonych czynności materialno-technicznych, czyli forma tzw. faktycznego działania. Postępowanie w tym przedmiocie nie zawsze jednak kończy się udostępnieniem żądanej informacji. W praktyce często kończy się negatywnie dla wnioskodawcy, jednakże bez konieczności wydania decyzji odmownej w tym zakresie, lecz wystosowaniem do niego pisma informacyjnego mającego postać zawiadomienia (powiadomienia). Z taką sytuacją mamy do czynienia między innymi w przypadku, gdy żądana informacja - w ocenie adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej - nie stanowi informacji publicznej. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej może być wydana tylko wówczas, gdy chodzi o informację mieszczącą się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym tej ustawy (art. 16 ustawy). Jeśli zatem według oceny podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, informacja, której domaga się wnioskodawca nie ma takiego waloru, to w takiej sytuacji przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają w ogóle zastosowania i wówczas nie wchodzi w grę możliwość wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 tej ustawy, a odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej powinna nastąpić w formie pisma informacyjnego. Niedopuszczalne jest bowiem wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną. Dodatkowo należy podkreślić, iż zgodnie z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy czym skarga taka może dotyczyć zarówno decyzji wydanych w postępowaniach zainicjowanych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (art. 16 i art. 17 ustawy), jak również bezczynności w tego rodzaju sprawach, tj. np. sytuacji, gdy adresat wniosku błędnie kwalifikuje ten wniosek jako niedotyczący informacji publicznej i błędnie nie podejmuje działań zmierzających do udostępnienia wnioskowanej informacji lub nie wydaje w tej sprawie decyzji odmownej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, wedle którego pismo informacyjne o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. I OSK 928/05, postanowienia WSA we Wrocławiu z 28 lipca 2017 r. sygn. IV SA/Wr 321/17, WSA w Gliwicach z 3 lipca 2017 r., sygn. IV SA/Gl 199/17, WSA w Krakowie z 23 marca 2018 r. sygn. II SA/Kr 1650/17, dostępne CBOSA). Zdaniem Sądu, mając na uwadze treści pisma z dnia [...] stycznia 2020 r., gdzie wskazano, że wniosek dotyczy udostępnienie informacji o konkretnej osobie, która nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy (k. 28 akt sądowych), przyjąć należało, że wniosku dokonał kwalifikacji prawnej żądanych przez stronę skarżącą informacji wskazując, że nie stanowią one informacji publicznej. Konsekwentnie stwierdzić należało iż przedmiotowa skarga nie jest dopuszczalna. W sytuacji gdy podmiot wnioskujący o informację uważa, że żądana przez niego informacja ma jednak walor informacji publicznej, to może on wywieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu/podmiotu zobowiązanego. Jedynie w ramach rozpoznawanej przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu można zweryfikować stanowisko podmiotu, do którego został skierowany przedmiotowy wniosek, co do kwalifikacji żądanej informacji. Zatem podmiotowi zainteresowanemu uzyskaniem informacji publicznej przysługuje środek, w którym może wyegzekwować należne w jego ocenie uprawnienie, bowiem w przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Z przedstawionych względów, uznając, że skarżone pismo o charakterze informacyjnym nie podlega właściwości sądu administracyjnego, należało odrzucić skargę zgodnie z dyspozycją art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. D. Starosta