IV SA/Po 369/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Monika Świerczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] S. A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej [...] S. A. z siedzibą w [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], odmówił ustalenia lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji komórkowej telefonii komórkowej Spółki A nr [...]_S. _S. wraz przyłączem energetycznym, na działce nr ewid.: [...], położonej w obrębie [...] S. , w gminie S.. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla opisanej powyżej inwestycji wniósł Spółka A. Jak zauważył Wójt, przeważająca funkcja zabudowy w promieniu do [...] m od działki objętej wnioskiem, to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa oraz usługowa. Najbliższy budynek znajduje się w odległości ok. [...] m od planowanej lokalizacji zamierzenia inwestycyjnego i znajduje się na tej samej działce. Działka, na której ma powstać inwestycja zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki obiektu wpisanego do rejestru zabytków [...] z [...] listopada 1959 r. w odległości ok. [...] m - Sanktuarium [...]. Charakterystyka planowanej inwestycji polega na budowie stalowej wieży kratowej o wysokości 56,0 m n.p.t. wraz z odgromnikami i urządzeniami sterującymi pracą anten oraz linią zasilającą. W oceni Wójta obiekt budowlany o podanych we wniosku gabarytach niewątpliwie stanowi element dysharmonijny tak dla sylwety panoramicznej miejscowości S. jak i dla krajobrazu, co powoduje, że w wypadku realizacji przedmiotowej inwestycji nie może być mowy o zachowaniu wymagań ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Oddziaływanie widokowe tego typu konstrukcji dochodzi do kilku kilometrów i w sposób trwały ingeruje w walory architektoniczne i krajobrazowe całej okolicy. Zlokalizowanie konkurencyjnej dominanty w otoczeniu zabytku jakim jest Sanktuarium [...] godzi w wymóg uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Wprowadzenie w otoczeniu zabytkowego Sanktuarium wysokiej konstrukcji jest działaniem degradującym historyczny układ urbanistyczno - przestrzenny i będzie zakłóceniem zabytkowego wyglądu i charakteru miejsca, wpłynie negatywnie na walory zabytkowe obszaru istniejącego krajobrazu i w konsekwencji wpłynie negatywnie na jej zabytkową wartość. Gabaryty planowanego obiektu nie są dostosowane do skali lokalnych budynków i budowli, a tym samym zamierzenie inwestycyjne narusza właściwe relacje przestrzenne. Poza tym najbliższa zabudowa znajduje się w odległości [...] m od planowanej wieży i znajduje się na tej samej działce budowlanej nr ewid. [...]. Sanktuarium jest oddalone od planowanej inwestycji w odległości [...] m. W bezpośrednim sąsiedztwie działki na której ma być lokalizowana wieża znajduje się miejsce kultu religijnego, do którego przybywają co roku tysiące pielgrzymów na rekolekcje, warsztaty czy spotkania modlitewne. Ze względu na swoje znaczenie sakralne świątynia jest jednym z najważniejszych najstarszych miejsc kultu maryjnego w Polsce, miejscem pielgrzymek wiernych z całego kraju i z zagranicy. Następnie Wójt wskazał, że projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uzgodniono z Wojewódzkim W. Konserwatorem Zabytków; Starostą P. w zakresie ochrony gruntów rolnych - postanowienie z dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz Państwowym Gospodarstwem [...] w P. w zakresie melioracji wodnych - postanowienie z dnia [...] sierpnia 2019 r. Dodatkowo Wójt wskazał, że planowana inwestycja godzi w potrzeby interesu społecznego – na co wskazuje sprzeciw mieszkańców Gminy oraz jest sprzeczna z zasadami ochrony zabytków. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Spółka A zarzucając jej naruszenie art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., poz. 293, dalej jako: "ustawa"), polegające na odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, mimo że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz na odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jedynie z uwagi na rzekome naruszenie walorów krajobrazowych, ładu przestrzennego i innych norm ogólnych; art. 4 punkt 2 i 6 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 282), polegające na jego nieprawidłowym zastosowaniu; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako: "K.p.a.") polegające na wydaniu skarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 8 i 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób nie budujący zaufania do organów administracji, bez zachowania zasady bezstronności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy, przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dokonuje się uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji ubytków (formą ochrony zabytków jest m.in. wpis do rejestru zabytków). Uzgodnień powyższych dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 ustawy). W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. zwrócił się do Wojewódzkiego W. Konserwatora Zabytków w P. o uzgodnienie projektu decyzji. Jak wynika z akt sprawy, Wojewódzki W. Konserwator Zabytków w P. uzgodnił projekt decyzji odmownej przez milczącą akceptację, co potwierdza adnotacja urzędowa z dnia [...] września 2019 r. Odmowa uzgodnienia projektu decyzji musiała zatem oznaczać konieczność wydania decyzji negatywnej. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka A reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: art. 56 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; art. 4 punkt 2 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na jego nieprawidłowym zastosowaniu; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako: "K.p.a.") polegające na wydaniu skarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 8 i 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób nie budujący zaufania do organów administracji, bez zachowania zasady bezstronności, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; art. 138 § 2 K.p.a. poprzez zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja organu I instancji została poprzedzona sporządzeniem projektu decyzji odmownej przesłanego do uzgodnień właściwym organom. W projekcie Wójt zawarł uzasadnienie wskazujące na rzekomy negatywny wpływ inwestycji na wartość zabytkowego Sanktuarium. Kierując się tym uzasadnieniem W. Wojewódzki Konserwator Zabytków w P. skorzystał z możliwości milczącego uzgodnienia projektu. W ocenie inwestora w powyższy sposób Wójt Gminy S. przekroczył przyznane mu uprawnienia, bowiem dokonał ocen, które należą do organów powołanych do ochrony zabytków. Wójt Gminy S. winien był sporządzić projekt decyzji pozytywnej, a następnie skierować go do uzgodnień. W ten sposób właściwe organy, w tym W. Wojewódzki Konserwator Zabytków w P. miałyby możliwość wydania stosownych postanowień wraz z uzasadnieniem, inwestor zaś mógłby skorzystać z prawa do ich zaskarżenia. Poprzez sporządzenie projektu odmownej decyzji i przesłanie go do uzgodnienia Konserwatorowi inwestor pozbawiony został możliwości zaskarżenia ewentualnego postanowienia odmawiającego uzgodnienie decyzji, gdyby takie postanowienie zostało wydane. Dodatkowo w skardze podniesiono, że planowana inwestycja została zaplanowana tak, by w żaden sposób nie wpływać negatywnie na obiekty zabytkowe, a w szczególności nie stanowiła dominanty dla sąsiedniego Sanktuarium. Wskazana lokalizacja inwestycji została uzgodniona i zaakceptowana przez proboszcza Sanktuarium. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S. o odmowie ustalenia lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji komórkowej telefonii komórkowej Spółki A nr [...]_S. _S. wraz przyłączem energetycznym, na działce nr ewid.: [...], położonej w obrębie [...] S. , w gminie S.. Jak wskazuje analiza akt sprawy istota sporu w rozpoznawanej sprawie obejmuje kwestię odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w związku z uzgodnieniem z organem konserwatorskim projektu decyzji. Zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 (tj. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. W myśl ust. 5 cytowanego przepisu uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Oznacza to, że ustawodawca zdecydował się zmodyfikować tryb uzgadniania decyzji w ramach głównego postępowania administracyjnego, uregulowany w art. 106 K.p.a. Zasadą jest bowiem, iż organ uzgadniający zajmuje stanowisko w formie postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 K.p.a.). W art. 53 ust. 5 ustawy w brzmieniu nadanym przez art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), która weszła w życie z dniem 17 lipca 2010 r. ustawodawca prawo do zażalenia przyznaje jedynie inwestorowi, a nadto dopuszcza tzw. milczące uzgodnienie projektu decyzji, w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia mu wystąpienia o uzgodnienie. W tym miejscu należy zauważyć, że ustawodawca nie doprecyzował, aby przedmiotem uzgodnienia mógł być jedynie projekt decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy, co oznacza, że bezzasadne pozostają zarzuty skargi dotyczące niemożności zaopiniowania w drodze art. 53 ust. 5 ustawy decyzji negatywnej. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że z akt sprawy wynika, że wobec niezajęcia stanowiska w sprawie przez W. Wojewódzki Konserwator Zabytków w P. organu administracji publicznej uznały nastąpiło uzgodnienie projektu decyzji w tzw. trybie milczącym. W ocenie tutejszego Sądu nie budzi wątpliwości to, że uzgodnienie dokonane w trybie milczącym jest równoważne z uzgodnieniem dokonanym w formie postanowienia. Jak powyżej zauważono wątpliwości w niniejszej sprawie nastręczać może natomiast okoliczność milczącego uzgodnienia projektu decyzji odmownej. Kwestia ta była wielokrotnie poruszana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Milczące uzgodnienie odmownego projektu decyzji, które - co warto podkreślić - jest wiążące dla organu wydającego w sprawie decyzję, powoduje bowiem niemożność zaskarżenia takiej formy uzgodnienia. O ile bowiem w przypadku wydania postanowienia uzgadniającego inwestorowi przysługuje zażalenie, o tyle w razie milczącego uzgodnienia projektu decyzji, żadna ze stron nie ma prawnej możliwości weryfikacji tak dokonanego uzgodnienia. Ograniczenie kontroli prawidłowości uzgodnienia (w przypadku uzgodnienia w formie postanowienia) lub całkowity brak takiej możliwości (w przypadku milczącego uzgodnienia) w istotny sposób ogranicza narzędzia służące ochronie interesów stron postępowania. W razie bowiem pozytywnego dla inwestora wyniku postępowania uzgodnieniowego lub milczącego uzgodnienia negatywnego dla inwestora, strony (w pierwszym przypadku inne niż inwestor, zaś w drugim, sam inwestor) nie mają możliwości jego weryfikacji ani w drodze administracyjnej, ani poprzez bezpośrednie zaskarżenie postanowienia uzgodnieniowego do sądu administracyjnego. Sąd zauważa, że zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: (1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz (2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Z przytoczonego przepisu wyraźnie wynika, że przy rozpatrywaniu wniosku dotyczącego lokalizacji inwestycji celu publicznego organ ma obowiązek uwzględnić występujące na danym terenie uregulowania w zakresie ochrony konserwatorskiej. Jest to bezpośrednie odesłanie do przepisów odrębnych, gdyż mieć należy na względzie, że decyzja o inwestycji celu publicznego musi uwzględniać ochronę zabytków nieruchomych i ich otoczenia, co wynika wprost z art. 19 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W świetle wymogu zbadania stanu faktycznego i prawnego terenu objętego analizą (art. 53 ust. 3 ustawy) organ administracji ma obowiązek uwzględnienia informacji o ustanowionej ochronie konserwatorskiej dla zabytków nieruchomych znajdujących się na danym obszarze. Dokonując powyższe oceny organy administracji publicznej przyjęły, że obiekt budowlany o podanych we wniosku gabarytach stanowi element dysharmonijny dla sylwety panoramicznej miejscowości S. jak i dla krajobrazu, co powoduje, że w wypadku realizacji przedmiotowej inwestycji nie może być mowy o zachowaniu wymagań ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Argumentacja powyższa została zawarta w projekcie decyzji i przesłana do zaopiniowania przez W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P.. Sąd zwraca jednak uwagę, że na podstawie akt sprawy niemożliwym staje się odniesienie do prawidłowości milczącego uzgodnienia organu konserwatorskiego w kontekście tego zabytku. Jedyne informacje o zabytku, walorach krajobrazowo – historycznych z nim związanych przy planowanej inwestycji zostały wskazane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, co po pierwsze, uniemożliwia Sądowi zweryfikowanie poprawności stanowiska organów planistycznych, a po drugie uniemożliwia ustalenie, jakimi przesłankami oraz okolicznościami kierował się organ konserwatorski. Innymi słowy, niemożliwym staje się dokonanie weryfikacji milczącego uzgodnienia decyzji odmownej. Nie sposób przy tym odmówić racji skarżącemu, który podnosi, że w przypadku uzgodnienia projektu decyzji odmownej organ I instancji nie posiada wiedzy odnośnie ochrony zabytków i przekracza przysługujące mu kompetencje, naruszając tym samym prawa inwestora do poddania kontroli instancyjnej rozstrzygnięć wydanych w toku postępowania. Zwraca przy tym uwagę, że również Sąd, działając na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., nie posiadając wiedzy na temat ochrony zabytków, a tym samym nie jest w stanie ocenić prawidłowości działań organów administracji publicznej. W ocenie Sądu obowiązkiem organów prowadzących postępowanie powinno być zgromadzenie w aktach sprawy (a nie tylko w uzasadnieniu decyzji) materiału dowodowego umożliwiający weryfikację twierdzeń dotyczących naruszenia przez planowaną inwestycję ładu przestrzennego, w szczególności naruszenie zasad ochrony zabytków. Sąd nie podważa, że organ związany jest ustaleniami dokonanymi przez właściwy organ oraz nie przesądza, że nie jest tak jak wskazuje organ w uzasadnieniu swojej decyzji tj., że gabaryty inwestycji przyczynią się do zburzenia historycznego układu urbanistyczno – przestrzennego i będzie zakłóceniem zabytkowego wyglądu i charakteru miejsca. Niemniej sądowa kontrola wykazała, że rozstrzygnięcie było przedwczesne i nie można zweryfikować go z aktami sprawy, dlatego też konieczne było wyeliminowanie decyzji wydanych w oparciu o milczące uzgodnienie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z (§ 14 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 poz.1800).