IV SA/Po 358/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Rawiczu na uchwałę Rady Gminy Pakosław z dnia 29 września 2010 r. Nr XXXVIII/261/10 w sprawie przyjęcia statutów sołectw 1. stwierdza nieważność załączników nr 1-15 do zaskarżonej uchwały w części obejmującej: - § 5 ust. 3 w zakresie zwrotów "w szczególności"; - § 8 ust. 2 pkt 1 w zakresie zwrotów "wybór" i "oraz ich"; - § 9 ust. 2 pkt 6; - § 15 ust. 1 zd. drugie w zakresie zwrotu "za wyjątkiem określonym w § 24 i § 30 ust. 8"; - § 17 ust. 2 w zakresie zwrotu "w szczególności"; - § 17 ust. 4; - oraz wszystkie przepisy Rozdziałów IV we wszystkich 15 załącznikach; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.

Rada Gminy Pakosław (zwana dalej "Radą") podjęła w dniu 29 września 2010 r. uchwałę nr XXXVIII/261/10 w sprawie przyjęcia statutów sołectw: Białykał, Chojno, Gołejewko, Gołejewo, Góreczki Wielkie, Kubeczki i Dębionka, Niedźwiadki, Osiek, Ostrobudki, Pakosław, Podborowo, Pomocno, Sowy, Sworowo, Zaorle. Pismem z dnia 10 lutego 2020 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w R. (zwany dalej "Skarżącym") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, żądając stwierdzenia nieważności uchwały w części. Skarżący podniósł zarzut naruszenia: 1) art. 35 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 3 i 4 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, zwanej dalej "u.s.g.") przez bezpodstawne przyjęcie zapisem "w szczególności", w § 5 ust. 3, § 17 ust. 2 wszystkich 15 załącznikach do uchwały katalogu otwartego zadań sołectwa oraz zadań sołtysa, co stanowi regulacje nieuprawnione, gdyż zadania sołectwa oraz jego organów powinny zostać uregulowane w statutach w sposób wyczerpujący w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa oraz jego organów, 2) art. 35 ust. 3 pkt 2 oraz art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez bezpodstawne przyznanie w § 8 ust. 2 pkt 1 wszystkich 15 załącznikach do uchwały zebraniu wiejskiemu kompetencji w zakresie wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, a także nadanie zebraniu wiejskiemu w rozdziale IV kompetencji elekcyjnych, co jest niezgodne z prawem, gdyż zebranie ma wyłącznie kompetencje uchwałodawcze; 3) art. 37a u.s.g. przez nałożenie w § 17 ust. 4 wszystkich 15 załącznikach do uchwały na sołtysa obowiązku uczestnictwa w sesjach rady gminy, co stanowi regulację nieuprawnioną bowiem niewątpliwie ustawodawca w przywołanym przepisie ustawy przyznał przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej prawo do uczestnictwa w sesjach rady gminy; W związku ze sformułowanymi zarzutami, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXXVIII/261/10 Rady Gminy Pakosław z dnia 29 września 2010 r. w sprawie przyjęcia statutów sołectw w części obejmującej przepisy §5 ust. 3 w zakresie fragmentu "w szczególności", §8 ust. 2 pkt 1, § 9 ust. 2 pkt 6, § 15 ust. 1 zd. drugie w części "za wyjątkiem określonym w § 24 i 30 ust. 8", § 17 ust. 2 w zakresie fragmentu "w szczególności", § 17 ust. 4 oraz wszystkie przepisy Rozdziałów IV we wszystkich 15 załącznikach. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy P. wskazał, że 1) uznaje zarzuty zawarte w pkt 1 petitum skargi dotyczące naruszenia art. 35 ust. 1 i 3 pkt 3 i 4 i 36 ust. 1 u.s.g. poprzez użycie w § 5 ust.3 i § 17 ust.2 statutów poszczególnych sołectw zwrotu "w szczególności"; 2) nie uwzględnia zarzutów Prokuratora wyrażonych w pkt 2 i 3 petitum skargi i w tym zakresie wnosi o oddalenie skargi; 3) wnosi o nieobciążanie organu administracji kosztami postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko Wójt wskazał, że nie są sprzeczne z prawem regulacje zawarte w § 8 ust.2 i Rozdziałach IV Statutów poszczególnych sołectw, w świetle których, "do kompetencji Zebrania Wiejskiego należy wybór Sołtysa i Rady Sołeckiej lub poszczególnych jej członków oraz ich odwoływanie". Organ wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 1 Statutów, "do udziału w Zebraniu Wiejskim uprawnieni są wszyscy, którzy w dniu jego zwołania są stałymi mieszkańcami Sołectwa i posiadają czynne prawo wyborcze do Rady Gminy", a więc właśnie tacy mieszkańcy, którzy stosownie do treści art. 36 ust. 2 u.s.g. dokonują wyboru i odwołania sołtysa i rady sołeckiej. Zdaniem Wójta takie rozumienie zapisów statutowych, w analogicznej sprawie potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 29.09.2015 r., sygn. akt: II SA/Ol 712/15 (publ. elektr. LEX), oddalając w tym zakresie skargę prokuratora. Zdaniem organu potwierdzeniem powyższego, jest też zapis statutowy znajdujący się w § 26 ust. 1 (w kwestionowanym przez skarżącego Rozdziale IV), zgodnie z którym "uprawnieni uczestnicy Zebrania Wiejskiego wybierają organy Sołectwa". Regulacje zawarte w § 8 ust. 2 i Rozdziale IV Statutów nie miała na celu nadania zebraniu wiejskiemu kompetencji elekcyjnych lecz jest regulacją o charakterze technicznym. Czynności wyborcze podejmowane są przecież na zebraniu (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt: II SA/Ol 712/15). Zdaniem organu chybiony jest podniesiony przez Prokuratora zarzut naruszenia art.37a u.s.g. poprzez bezpodstawne nałożenie, w § 17 ust.4 wszystkich 15 załącznikach do uchwały, na sołtysa obowiązku brania udziału w sesjach Rady Gminy. Obowiązku takiego nie można wywieść z § 17 ust. 4 poszczególnych Statutów. Kwestionowany przepis brzmi następująco: "4. Sołtys bierze udział w sesjach Rady Gminy na zasadach określonych w Statucie Gminy". W ocenie Wójta z zapisu tego wynika jedynie, że jeśli sołtys bierze udział w sesji, to odbywa się to na zasadach określonych w Statucie Gminy. Statut Gminy Pakosław nie nakłada zaś na sołtysów obowiązku brania udziału w sesjach. Sołtys, zgodnie z § 29 ust. 1 Statutu Gminy Pakosław, może co najwyżej zostać zaproszony na sesję. Tak, też się to w praktyce odbywa. Fakt, że § 17 ust.4 statutów Sołectw nie nakłada obowiązku uczestnictwa Sołtysa w sesjach Rady Gminy wynika również z jego porównania z sąsiednim przepisem, tj. z ust. 3 § 17, gdzie wyraźnie postanowiono, iż: "3. Sołtys ma obowiązek przedkładać mieszkańcom, co najmniej raz w roku na Zebraniach Wiejskich, sprawozdanie ze swojej działalności". Tak, więc tam gdzie Rada Gminy chciała nałożyć na sołtysów obowiązek, wyraźnie to zapisała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem skargi jest uchwała, która niewątpliwie z uwagi na swój generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że jest ona skierowana między innymi do wszystkich mieszkańców sołectwa stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała - bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny - jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem - niezależnie od czasu jaki upłynął od daty jej uchwalenia. Z treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). W niniejszej sprawie skargą Prokurator objął uchwałę Rady Gminy Pakosław z dnia 29 września 2010 r. w sprawie przyjęcia 15 statutów sołectw ww. gminy. Statuty te stanowią załączniki do uchwały od nr 1 do nr 15. Kwestionowane skargą Statuty są tożsamej treści (za wyjątkiem nazw sołectw). Zarzuty skargi SA także tożsame wobec wszystkich Statutów. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (ust. 3). W części ogólnej rozważań wskazać trzeba, że zgodnie z art. 5a ust. 1 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne. Przykładem konsultacji obligatoryjnych są właśnie te nad projektem statutu, przeprowadzane z mieszkańcami konkretnego sołectwa - co wynika expresis verbis z art. 35 ust. 1 u.s.g. W niniejszej sprawie konsultacje zostały przeprowadzone, co wynika m.in. z uzasadnienia do uchwały z 29 września 2010 r. nr XXXVIII/261/10 w przedmiocie przyjęcia statutów. Tryb ich przeprowadzania określa zaś uchwała z dnia 30 czerwca 2010 r. nr XXXVII/251/10 w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami sołectw: Pakosław, Góreczki Wielkie, Golejewo, Golejewko, Kubeczki i Dębionka, Ostrobudki, Pomocno, Sowy, Zaorle, Podborowo, Białykał, Chojno, Osiek, Sworowo, Niedźwiadki. Sąd podziela zarzut Prokuratora w przedmiocie naruszenia art. 35 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 3 i 4 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. rada gminy określa w statucie sołectwa w szczególności: zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1451/17; wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 27/19, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W analizowanym Statucie poprzez użycie słów: "w szczególności" zadania Sołectwa, a także organu jednostki pomocniczej, jakim jest sołtys, nie zostały określone w sposób wyczerpujący, przez co istnieje prawna możliwość powierzenia sołectwu, a także sołtysowi zadań przekraczających ustawowe (u.s.g.) i statutowe kompetencje tego organu. Stąd skarga została w analizowanym zakresie uwzględniona – co do zwrotu "w szczególności" w § 5 ust. 3 i w § 17 ust.2. Zakwestionowany przez prokuratora przepis § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały w zakresie wyboru, stanowi: "Do wyłącznych kompetencji Zebrania Wiejskiego należy: wybór Sołtysa i Rady Sołeckiej lub poszczególnych jej członków oraz ich odwoływanie". Podstawą prawną wyboru sołtysa i rady sołeckiej jest art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym: "Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania." Zdaniem Sądu zarzut skargi jest zasadny, niemniej wyłącznie w zakresie, w jakim uregulowano, że do wyłącznej kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej. Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Co więcej, należy zwrócić uwagę, że w samym Statucie - w § 7 ust. 1 pkt 1 - zawarto zapis definiujący, czym jest zebranie wiejskie w rozumieniu uchwały, wskazując, że jest ono organem uchwałodawczym. Przyznanie zebraniu wiejskiemu - definiowanemu tak jak w kontrolowanej uchwale, jak i ustawie o samorządzie gminnym - charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g. Zdaniem Sądu ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywał organ uchwałodawczy - zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne. Podniesiony przez Prokuratora zarzut jest zatem zasadny wyłącznie w zakresie przyznania zebraniu wiejskiemu kompetencji do wyboru sołtysa i rady sołeckiej, nie zaś w zakresie ich odwołania. Sąd podziela w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłe na kanwie tożsamych spraw (w szczególności takich samych zarzutów), w którym WSA w Kielcach stanął na stanowisku, iż kwestia kompetencji do odwołania sołtysa i rady sołeckiej może być przyznana w statucie Zebraniu Wiejskiemu (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach o sygn. II SA/Ke 122/19, II SA/Ke 1052/19, II SA/Ke 1106/19, II SA/Ke 980/19, dostępne w bazie orzeczeń CBOSA). Zdaniem Sądu nie można przyjąć, że skoro art. 36 ust. 2 u.s.g. reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Byłoby to nieuprawnione zastosowanie wykładni rozszerzającej. Należy zaufać ustawodawcy - gdyby bowiem zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to zostałoby to wprowadzone w ustawie o samorządzie gminnym. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności, pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17, lex nr 2676436), co również odnosi się do członków rady sołeckiej. W związku z powyższym należało stwierdzić nieważność § 8 ust. 2 pkt. 1 zaskarżonych statutów w zakresie zwrotów "wybór" i "oraz ich". Po usunięciu tych zwrotów § 8 ust. 2 pkt 1 będzie brzmiał: "Do wyłącznych kompetencji Zebrania Wiejskiego należy: Sołtysa i Rady Sołeckiej lub poszczególnych jej członków odwoływanie". Szyk tego zdania przyjmie specyficzną (nie w pełni gramatyczną) formę i brzmienie, jednak w ocenie Sądu treść przepisu jest w pełni komunikatywna, jasna i jednoznaczna. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy stwierdzić nieważność również § 9 ust. 2 pkt 6 statutów, zgodnie z którym: "Uprawnienie do udziału w Zebraniu Wiejskim obejmuje prawo zgłaszania kandydatur i kandydowania na stanowiska w wybieralnych organach Sołectwa". Sąd wskazuje, że powyższa wykładnia powoduje, że konsekwentnie należy stwierdzić nieważność wszystkich przepisów Rozdziałów IV we wszystkich 15 załącznikach. W Rodziale IV statutów określono bowiem zasady wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej, których nieważność w obliczu powyższych rozważań również należy stwierdzić. Sąd miał na uwadze, że przepisy Rozdziału IV określają też sytuacje związane z odwoływaniem Sołtysa i Rady Sołeckiej, jednak w ocenie Sądu po stwierdzeniu nieważności jednostek redakcyjnych dotyczących wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej pozostałe przepisy w zakresie odwoływania tych organów staną się nieczytelne i mogą powodować problemy interpretacyjne. Tym samym we wszystkich statutach w § 15 ust. 1 zdanie drugie w zakresie zwrotu "za wyjątkiem określonym w § 24 i § 30 ust. 8" również podlega stwierdzeniu nieważności jako regulacja powiązana z przepisami rozdziału IV, którego nieważność stwierdził Sąd. Zgodnie z art. 37a u.s.g.: "Przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy." Prokurator zakwestionował § 17 ust. 4 statutów wedle którego: sołtys bierze udział w sesjach Rady Gminy na zasadach określonych w statucie gminy. Zdaniem skarżącego, kwestionowany przepis nakłada na sołtysa obowiązek uczestnictwa w sesjach Rady. Zdaniem Wójta przeciwnie - z takiego sformułowania nie sposób wywodzić obowiązku uczestnictwa w sesjach rady gminy. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, iż zaskarżony fragment statutu stanowi jedynie o prawie udziału sołtysa do udziału w sesjach Rady. Z treści przepisu nie wynika tryb kategoryczny, który skłaniałby do wniosku, że sołtys ma obowiązek brać udział w sesjach Rady. Biorąc jednak pod uwagę treść art. 37a u.s.g., zgodnie z którym sołtys może brać udział w pracach Rady, zakwestionowany przepis stanowi powtórzenie przepisu ustawowego, co w myśl § 143 w związku z § 118 Z.T.P. jest, co do zasady niedopuszczalne. Ponadto, przepis uchwały uprawnia także sołtysa do udziału w sesjach komisji Rady, co z kolei nie zostało objęte uprawnieniem, o którym mowa w art. 37a u.s.g. Z uwagi na powtórzenie przepisu ustawowego, a także implementowanie go wraz z modyfikacją uprawnień sołtysa, należy stwierdzić jego nieważność. Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części. W pozostałym zakresie skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.