IV SA/Po 336/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 05 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Śremie na uchwały Rady Miasta i Gminy Dolsk z dnia 26 marca 2014 r. nr XLIII/306/14 i nr XLIII/311/14 w przedmiocie Statutu Sołectwa Mełpin i Pokrzywnica stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w całości

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Prokurator Rejonowy w Ś. wniósł skargi na uchwały Rady Miasta i Gminy Dolsk z dnia 26 marca 2014 r.: - Nr XLIII/306/14 w sprawie statutu sołectwa Mełpin (zarejestrowaną pod sygn. akt IV SA/Po 336/20) oraz - Nr XLIII/311/14 w sprawie statutu sołectwa Pokrzywnica (zarejestrowaną pod sygn. akt IV SA/Po 337/20) Zaskarżonym uchwałom zarzucono naruszenie: 1) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. – dalej w skrócie: u.s.g.) przez nadanie w § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały organowi uchwałodawczemu - jakim jest zebranie wiejskie - kompetencji do wyboru i odwołania sołtysa i rady sołeckiej oraz stwierdzania wygaśnięcia ich mandatu; 2) art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez przyjęcie § 11 ust. 1 uchwały, że zebranie wiejskie jest ważne gdy bierze w nim udział co najmniej 20% uprawnionych do udziału w zebraniu wiejskim; 3) art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 21 ust 1 uchwały wymogu kworum dla ważności uchwały o wyborze sołtysa, podsołtysa i rady sołeckiej pomimo, że u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum, a zatem każde wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne; 4) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. przez niepoddanie projektu statutu sołectw społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale Rady, regulującej zasady i tryb przeprowadzenia takich konsultacji. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał w całości. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. W ocenie organu, twierdzenie, w oparciu o które sformułowany jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. jest błędne. Zanim przedmiotowa została podjęta, była ona przedmiotem konsultacji z mieszkańcami Sołectwa Mełpin oraz Pokrzywnica w trybie określonym w uchwale Rady Miasta i Gminy Dolsk Nr XXV/149/05 z dnia 9 lutego 2005 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami miasta i gminy Dolsk (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 32, poz. 861). Konsultacje przeprowadzone zostały dnia 26 stycznia 2014 roku w Pokrzywnicy oraz 31 stycznia 2014 r. w Mełpinie i brali w nich udział mieszkańcy Sołectwa. Wbrew temu, co pisze skarżący, z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, że projektu nie poddano obowiązkowym konsultacjom z mieszkańcami. Z treści uchwały nie wynika też okoliczność przeciwna. W rzeczywistości trudno jest okoliczność tę wpisać w treść uchwały. Zwykle mowa jest o niej w uzasadnieniu do projektu uchwały, o które Skarżący do lokalnego prawodawcy przed złożeniem skargi nie wystąpił. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych wobec poszczególnych przepisów zaskarżonej uchwały, Rada Miasta i Gminy Dolsk uznała, że nie uzasadniają one konieczności stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości, ani też w części. Do odpowiedzi na skargi dołączono projekt uchwały z dnia 26 marca 2014 r. oraz uchwałę Zebrania Wiejskiego Sołectwa Mełpin z dnia 31.01.2014 r. w sprawie zatwierdzenia statutu sołectwa Mełpin z dnia 12 listopada 2013 r. W wyniku wezwania Sądu nadesłano również: do sprawy IV SA/Po 336/20 protokół z Zebrania Wiejskiego wraz z listą biorących w nich udział mieszkańców wsi Mełpin. Natomiast do sprawy IV SA/Po 337/20 nadesłano pismo z dnia 26.01.2014 r. z którego wynika, że sołectwo Pokrzywnica wydaje pozytywną opinię na temat Statutu Sołectwa Pokrzywnica, co potwierdzają podpisy mieszkańców, sołtysa oraz rady sołeckiej wsi. Postanowieniem Sądu z dnia 15 lipca 2020 r. połączono sprawy o sygn. akt IV SA/Po 336/20 oraz IV SA/Po 337/20 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Rozstrzygnięcie zawisłego przed sądem sporu wymaga dokonania oceny zgodności z prawem uchwał Rady Miasta i Gminy Dolsk z 26 marca 2014 r.: Nr XLIII/306/14 w sprawie Statutu Sołectwa Mełpin oraz Nr XLIII/311/14 w sprawie Statutu Sołectwa Pokrzywnica, opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego pod poz. 2366 oraz 2371. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należy na wstępie wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Art. 91 ust. 1 u.s.g. określa podstawy nieważności aktu organu gminy wskazując, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają więc dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. W judykaturze utrwalił się pogląd, że istotnym naruszeniem prawa jest m.in. naruszenie przez organ gminy w uchwale lub zarządzeniu przepisów o właściwości, podjęcie aktu bez podstawy prawnej bądź wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. Podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił m. in. art. 35 u.s.g. Zgodnie z ustępem pierwszym powołanego przepisu, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle zaś art. 5 ust. 2 powołanego aktu, jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Zgodnie z art. 5a ust. 1 u.s.g., w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. W świetle zaś art. 5a ust. 2 powołanego aktu, zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7. Na tle przytoczonych przepisów wskazuje się, że ustawodawca przewiduje dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne. Pierwsze będą mieć miejsce w przypadkach przewidzianych ustawą. Zakres ten obejmuje nie tylko sprawy zawarte w ustawach szczególnych wymagających przeprowadzenia konsultacji, ale także te poddane procedurze konsultacyjnej na mocy przepisów ustawy o samorządzie gminnym (art. 4 ust. 1 pkt 1-3, art. 5 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1 u.s.g.). Natomiast konsultacje fakultatywne będą mieć miejsce w innych sprawach ważnych dla gminy, ergo we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za ważne. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. W doktrynie istnieje rozbieżność poglądów dotyczących zakresu obligatoryjnych konsultacji. Niemniej nie ma ona znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Niezależnie bowiem czy obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami dotyczy całej regulacji statutowej czy tylko jej części, niewątpliwie nieprzeprowadzenie konsultacji w ogóle stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 652/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsultacje społeczne są jedną z istotniejszych instytucji demokracji bezpośredniej w gminie, jak też sposobem partycypacji obywatelskiej w podejmowaniu decyzji publicznych, umożliwiającym mieszkańcom zajęcie stanowiska w określonych sprawach. Chodzi tu o udział mieszkańców w procesie decyzyjnym, jako konsultantów wypracowujących kształt podejmowanych decyzji rekomendujących rozwiązania, czy wreszcie dzielących z organami gminy odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Zatem pomimo niewiążącego charakteru konsultacje pozostają ważnym elementem procesu decyzyjnego, służą jego uspołecznieniu, są formą uczestniczenia elementu zewnętrznego w procesie podejmowania decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu. To do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu przeprowadzenia konsultacji społecznych. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia statutu jednostki pomocniczej (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 652/13 – wszystkie wskazane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy muszą zostać określone w uchwale rady gminy, o czym stanowi art. 5a ust. 2 u.s.g. Brak regulacji prawnej uniemożliwia bowiem w istocie ocenę prawidłowości przeprowadzenia konsultacji społecznych, godząc w funkcję tej instytucji. Trudno jest bowiem oceniać, czy faktyczne czynności podjęte przez gminę, których celem mogło być poinformowanie mieszkańców o treści przyszłej regulacji prawnej o zasięgu lokalnym były konsultacjami, czy rzeczywiście wzięto pod uwagę ich wyniki, i w jaki sposób to się uzewnętrzniło. Skoro ustawodawca nakazuje poprzedzić uchwałę dotyczącą nadania jednostce pomocniczej statutu lub jego zmiany konsultacjami z mieszkańcami, to organ gminy zobowiązany jest umożliwić weryfikację prawidłowości ich przeprowadzenia, co wymaga uprzedniego szczegółowego określenia zasad i trybu procedury konsultacyjnej. Stąd też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że ustalenie, iż konsultacje zostały przeprowadzone w rozumieniu art. 35 ust. 1 u.s.g. może nastąpić wyłącznie przez stwierdzenie zgodności pomiędzy regulacjami uchwały z art. 5a ust. 2 u.s.g., a procedurą konsultacyjną faktycznie przeprowadzoną przez organ gminy (por. wyroki WSA w Kielcach z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 122/20, z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 29/20 i z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 49/20). W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że przed podjęciem zaskarżonych uchwał, były one przedmiotem konsultacji z mieszkańcami Sołectwa Mełpin oraz Pokrzywnica w trybie określonym w uchwale Rady Miasta i Gminy Dolsk Nr XXV/149/05 z dnia 9 lutego 2005 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami miasta i gminy Dolsk (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 32, poz. 861, dalej jako "uchwała w/s konsultacji"). W ocenie Sądu przedłożone przez Radę Miasta i Gminy Dolsk dokumenty nie pozwalają przyjąć, aby konsultacje społeczne spełniały wymogi zarówno zawarte w przywołanej przez organ uchwale z dnia 9 lutego 2005 r. jak i wymogi, zawarte w ustawie. Zważając, iż w rozpoznawanej sprawie spór koncentruje się wokół charakteru konsultacji przeprowadzonych przez organ gminy, podkreślić trzeba, że nie jest wystarczającym formalne przeprowadzenie konsultacji społecznych. Konsultacje te muszą mieć bowiem wymiar rzeczywisty. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie. Niewystarczające jest poprzestanie na zorganizowaniu spotkania, w czasie którego informuje się wybranych tylko uczestników tego spotkania o zamiarze wprowadzenia zmian do obowiązującego statutu jednostki pomocniczej, i to nawet bez szczegółowego omówienia tych zmian (A. Skoczylas [w:] Ustawa o samorządzie..., op.cit.). Za konsultacje społecznie nie mogą zostać zatem uznane działania ograniczające się do poinformowania społeczności lokalnej o zamiarze przyjęcia statutu jednostki pomocniczej, czy też jedynie przedstawienie tej społeczności gotowego projektu statutu (B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie.., op.cit.). Jak wynika z zapisów uchwały w/s konsultacji z dnia 9 lutego 2005 r. w konsultacjach mają prawo brać udział mieszkańcy gminy posiadający w dniu rozpoczęcia konsultacji czynne prawo wyborcze (§ 6). Konsultacja oznacza rejestrację opinii, uwag i propozycji, co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy poddanej konsultacji (§ 7). Zgodnie z § 9 uchwały w/s konsultacji, Rada miasta i gminy rozpatruje opinie, uwagi i propozycje zgłoszone w toku konsultacji oraz poddaje je analizie. Rada miasta i gminy podaje do publicznej wiadomości wynik konsultacji przez jego ogłoszenie na tablicy informacyjnej urzędu, właściwych jednostek pomocniczych gminy oraz na stronie internetowej gminy (ust. 1 i 2). Zdaniem Sądu przedłożone przez Radę Miasta i Gminy dokumenty nie wskazują, aby konsultacje społeczne zostały przeprowadzone przed przyjęciem zaskarżonych statutów. Z treści protokołu Zebrania Wiejskiego Sołectwa Mełpin z 31.01.2014 r. nie można wywnioskować jakoby przeprowadzono dyskusję na temat projektu Statutu, czy zgłaszano w toku zebrania jakieś uwagi oraz poddano je następnie analizie. Z listy obecności wynika, że na zebraniu były obecne 24 osoby. (k. 71 akt sąd.). Tymczasem z ogólnodostępnych danych statystycznych Głównego Urzędu Statystycznego, Narodowego Spisu Powszechnego Ludności i Mieszkań z 2011 roku wynika, że liczba ludności we wsi Mełpin w 2011 r. wynosiła 273 mieszkańców. Przy tak znaczącej nieobecności mieszkańców na zebraniu wiejskim dowód poinformowania mieszkańców o przeprowadzeniu konsultacji społecznych był więc kluczowy. Na uwagę zasługuje również fakt, organ nadesłał uchwałę Zebrania Wiejskiego Sołectwa Mełpin z dnia 31.01.2014 r. w sprawie zatwierdzenia statutu sołectwa Mełpin jednakże z dnia 12 listopada 2013 r., a nie z dnia 26 marca 2014 r. Z kolei w sprawie Statutu Sołectwa Pokrzywnica jedynym dowodem na przeprowadzenie konsultacji społecznych (w ocenie organu) jest pismo z dnia 26.01.2014 r., z którego wynika, że 19 osób które się pod nim podpisało wydaje pozytywną opinię na temat Statutu Sołectwa. W aktach brak jest protokołu z przeprowadzonych konsultacji, czy jakiejkolwiek dyskusji w tym temacie. Rada Miasta i Gminy Dolsk nie przedstawiła również żadnego dokumentu potwierdzającego poinformowanie mieszkańców Sołectw Mełpin i Pokrzywnica o zaplanowaniu przeprowadzenia konsultacji społecznych w sprawie projektu statutu sołectwa. Nie ma też w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu, z którego wynikałoby, że projekt statutu został udostępniony mieszkańcom Sołectw Mełpin i Pokrzywnica, w szczególności brak jest jakichkolwiek informacji o terminie i miejscu udostępnienia projektu. Podczas, gdy rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji powinno zmierzać do umożliwienia zapoznania się z niezbędnymi informacjami przez jak najszerszy krąg mieszkańców Sołectwa, tak aby stworzyć realną możliwość sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a następnie rozważenie tych uwag przez organ gminy. Takich konsultacji w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadzono. Powyższa okoliczność stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i prowadzić musi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności uchwały w całości . Stwierdzona nieważność istnieje przy tym bez względu na treść zaskarżonej uchwały, co w istocie czyni zbędnym rozpatrywanie zarzutów skargi odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały. Jednak z uwagi na fakt, że Rada wnosiła o oddalenie skargi, Sąd mając na uwadze dobro poprawnej legislacji samorządowej uznał, że zasadnym będzie zwięzłe odniesienie się do podniesionych w skardze zarzutów. I tak, na uwzględnienie częściowe zasługuje zarzut nadania w § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały, organowi uchwałodawczemu - jakim jest zebranie wiejskie - kompetencji do wyboru i odwołania sołtysa i rady sołeckiej oraz stwierdzania wygaśnięcia ich mandatu. Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Co więcej, należy zwrócić uwagę, że w samym Statucie - w § 6 ust. 1 - zawarto zapis definiujący, czym jest zebranie wiejskie w rozumieniu uchwały, wskazując, że jest ono organem uchwałodawczym sołectwa. Przyznanie zebraniu wiejskiemu - definiowanemu tak jak w kontrolowanej uchwale - charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywał organ uchwałodawczy - zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne. Powyższe nie dotyczy natomiast procedury odwołania. Ustawodawca kierując się bowiem zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwołania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1528/17). Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, kompetencji do odwołania sołtysa i rady soleckiej, w sposób istotny narusza prawo. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Sąd uznał również za uzasadniony zarzut dotyczący § 21 ust.1 statutu, uzależniający ważność zwołanych wyborów od obecności co najmniej 20% mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze (...) . Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i w sposób niebudzący wątpliwości reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego, obowiązujące w sołectwie nie zastrzegając żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Za sprzeczny zatem z art. 36 ust. 2 u.s.g. uznać należało zapis statutu, w którym określono, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność, co najmniej 20% uprawnionych mieszkańców sołectwa. Wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one ustawowe i bezwzględnie obowiązujące zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2002 r., II SA 2112/01, wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1446/16). Powyższe uwagi odnoszą się również do wprowadzenia w § 11 ust. 1 Statutu zapisu, że zebranie wiejskie jest ważne, gdy bierze w nim udział co najmniej 20% uprawnionych do udziału w zebraniu wiejskim. Mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.