IV SA/Po 334/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Śremie na uchwałę Rady Miasta i Gminy Dolsk z dnia 26 marca 2014 r. nr XLIII/312/14 w przedmiocie statutu Sołectwa Rusocin stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta i Gminy Dolsk z dnia 26 marca 2014 r. o nr XLIII/312/14.

Rada Miasta i Gminy [...] działając na podstawie art. 35 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. – dalej w skrócie: u.s.g.) podjęła dnia [...] marca 2014 r. uchwałę nr [...] w sprawie statutu sołectwa [...]. Wskazana uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] r. pod pozycją [...]. Pismem z [...] lutego 2020 r. Prokurator Rejonowy w [...] wniósł skargę na wskazaną powyżej uchwałę zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: 1) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały organowi uchwałodawczemu - jakim jest zebranie wiejskie - kompetencji do wyboru i odwołania sołtysa i rady sołeckiej oraz stwierdzania wygaśnięcia ich mandatu; 2) art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez przyjęcie § 11 ust. 1 uchwały że: zebranie wiejskie jest ważne gdy bierze w nim udział co najmniej 20% uprawnionych do udziału w zebraniu wiejskim; 3) art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 21 ust 1 uchwały wymogu kworum dla ważności uchwały o wyborze sołtysa, podsołtysa i rady sołeckiej pomimo, że u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum, a zatem każde wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne; 4) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. przez niepoddanie projektu statutu sołectw społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale Rady, regulującej zasady i tryb przeprowadzenia takich konsultacji. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Do odpowiedzi na skargę dołączono protokół konsultacji wraz z listą biorących w nich udział mieszkańców Sołectwa oraz projekt przedmiotowej uchwały, który był przedmiotem konsultacji wraz uzasadnieniem. W ocenie organu, twierdzenie, w oparciu o które sformułowany jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. jest błędne. Zanim przedmiotowa została podjęta, była ona przedmiotem konsultacji z mieszkańcami Sołectwa [...] w trybie określonym w uchwale Rady Miasta i Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami miasta i gminy [...] (Dz. Urz. [...]. Nr [...], poz[...]). Konsultacje przeprowadzone zostały dnia [...] lutego 2014 roku w [...] i brali w nich udział mieszkańcy Sołectwa [...] Wbrew temu, co pisze skarżący, z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, że projektu nie poddano obowiązkowym konsultacjom z mieszkańcami. Z treści uchwały nie wynika też okoliczność przeciwna. W rzeczywistości trudno jest okoliczność tę wpisać w treść uchwały. Zwykle mowa jest o niej w uzasadnieniu do projektu uchwały, o które Skarżący do lokalnego prawodawcy przed złożeniem skargi nie wystąpił. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych wobec poszczególnych przepisów zaskarżonej uchwały, Rada Miasta i Gminy [...] stoi na stanowisku, że nie uzasadniają one konieczności stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości, ani też w części. Zdaniem organu, twierdzenie skargi, że § 11 ust. 1 i § 21 ust. 1 uchwały narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności tej uchwały jest wynikiem wyłącznie wybiórczej interpretacji przepisów Statutu, która prowadzi do wypaczenia treści normy w przepisach tych zawartej, a więc jest nieprawidłowa. Zarówno w § 11, jak i w § 21 zaskarżanej uchwały poza ust. 1 znajdują się również inne podjednostki redakcyjne, które Prokurator w swojej interpretacji całkowicie pominął. W ust. 2 każdego z tych przepisów zagadnienie kworum z ust. 1 uregulowane jest w taki sposób, że w przypadku braku w wyznaczonym terminie określonej liczby mieszkańców dane zebranie przeprowadza się po upływie pół godziny i wówczas Statut dla ważności nie przewiduje już żadnego kworum stanowiąc wprost, że jest ono ważne: "(...) bez względu na liczbę osób obecnych na zebraniu.". Nie jest więc zasadne twierdzenie, że ważność zebrania uzależniona jest w zaskarżonym Statucie od osiągnięcia 20% kworum. Oczywistym jest, że przewidziana w Statucie półgodzinna przerwa w zebraniu ma na celu dodatkowe poinformowanie mieszkańców sołectwa o zebraniu i umożliwienie im stawiennictwa w przypadku, gdyby pierwotnie frekwencja była niska, a podejmowane na zebraniu zagadnienia miałyby być dla ogółu mieszkańców sołectwa istotne. Regulacja ta ma charakter wyłącznie organizacyjny i nie wchodzi w kolizję z żadnym z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. W ocenie Rady Miasta i Gminy [...] regulacja taka regulacja mieści się w zakresie ustawowego upoważnienia do stanowienia o organizacji danej jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 1 u.s.g), a bardziej szczegółowo zasad wyborów organów tej jednostki oraz ich organizacji (art. 35 ust. 3 pkt 2 i 3 u.s.g.). W świetle § 11 ust. 1 i 2 i § 21 ust. 1 i 2 Statutu nie jest więc zasadne przyjęcie, że dla ważności zebrania Statut zastrzega 20% kworum. W ocenie Rady Miasta i Gminy [...] zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. w treści § 7 ust. 1 pkt 1 Statutu nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały. Biorąc pod uwagę § 6 ust. 1 pkt 1 oraz § 8 ust. 1 Statutu nie ulega wątpliwości, że nikt inny poza stałymi mieszkańcami sołectwa uprawnionymi do głosowania w Sołectwie [...], zgodnie ze Statutem nie ma prawa wybierać Sołtysa, ani członków Rady Sołeckiej, co jest zgodne z art. 36 ust. 2 u.s.g. Norma prawna określona w tym przepisie nie została więc przez lokalnego prawodawcę naruszona, a ewentualne uchybienie można rozstrzygać jedynie w warstwie językowej. Nie uzasadnia to jednak wniosku o stwierdzenie jego nieważności ze względu na istotne naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Rozstrzygnięcie zawisłego przed sądem sporu wymaga dokonania oceny zgodności z prawem uchwały Rady Miasta i Gminy [...] z [...] marca 2014 r., nr [...] w sprawie statutu sołectwa [...]. W ocenie Prokuratora kwestionowane przez niego zapisy uchwały są niezgodne z postanowieniami u.s.g. Rada Miasta i Gminy [...] wnosi o oddalenie skargi. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należy na wstępie wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W uchwale NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 [orzeczenia sądów administracyjnych dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl] wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił m. in. art. 35 u.s.g. Zgodnie z ustępem pierwszym powołanego przepisu, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle zaś art. 5 ust. 2 powołanego aktu, jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Zgodnie z art. 5a ust. 1 u.s.g., w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. W świetle zaś art. 5a ust. 2 powołanego aktu, zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7. Na tle przytoczonych przepisów wskazuje się, że ustawodawca przewiduje dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne. Pierwsze będą mieć miejsce w przypadkach przewidzianych ustawą. Zakres ten obejmuje nie tylko sprawy zawarte w ustawach szczególnych wymagających przeprowadzenia konsultacji, ale także te poddane procedurze konsultacyjnej na mocy przepisów ustawy o samorządzie gminnym (art. 4 ust. 1 pkt 1-3, art. 5 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1 u.s.g.). Natomiast konsultacje fakultatywne będą mieć miejsce w innych sprawach ważnych dla gminy, ergo we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za ważne. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Uchwała określająca zasady oraz tryb przeprowadzenia konsultacji społecznych może mieć charakter abstrakcyjny lub indywidualny. Uchwała abstrakcyjna powinna określać formę oraz zasady organizacji i przeprowadzania wszystkich konsultacji społecznych na terenie gminy. Uchwała indywidualna będzie regulować konkretne konsultacje przeprowadzane w określonym stanie faktycznym. [M. Augustyniak i R. Marchaj, art. 5(a). (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Wolters Kluwer, 2016]. W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu sołectwa powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z jego mieszkańcami. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany. Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii [por. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13]. W treści skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona Uchwała istotnie narusza art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. przez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale Rady, regulującej zasady i tryb przeprowadzenia takich konsultacji. Prokurator stwierdził, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 35 u.s.g. Obowiązek konsultacji z mieszkańcami został dodany do art. 35 u.s.g. z dniem 30 maja 2001 r. na podstawie art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 45, poz. 497). Oznacza to, iż uchwała w sprawie nadania statutu jednostki pomocniczej powinna zostać podjęta po przeprowadzeniu konsultacji z jej mieszkańcami. Przy czym wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej powinien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenie opinii na ich temat (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 listopada 2018 r., III SA/Kr 296/18). Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęciem uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej uchwały w całości (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13). W ocenie Prokuratora, w niniejszej sprawie przed podjęciem zaskarżonej uchwały co wynika z jej treści brak jest wzmianki by zostały przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami sołectwa. W konsekwencji uznać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 u.s.g. (tj. naruszeniem przepisów regulujących procedurę podjęcia uchwały) i w związku z tym, konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości (za: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 listopada 2019 r. w sprawie II SA/Go 497/19). W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta i Gminy [...] reprezentowana przez Burmistrza wskazała, że zanim przedmiotowa została podjęta, była ona przedmiotem konsultacji z mieszkańcami Sołectwa [...] w trybie określonym w uchwale Rady Miasta i Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami miasta i gminy [...] ([...]). Konsultacje przeprowadzone zostały dnia [...] lutego 2014 roku w [...] i brali w nich udział mieszkańcy Sołectwa [...]. Wbrew temu, co pisze skarżący, z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, że projektu nie poddano obowiązkowym konsultacjom z mieszkańcami. Z treści uchwały nie wynika też okoliczność przeciwna. W rzeczywistości trudno jest okoliczność tę wpisać w treść uchwały. Zwykle mowa jest o niej w uzasadnieniu do projektu uchwały, o które Skarżący do lokalnego prawodawcy przed złożeniem skargi nie wystąpił. W ocenie Sądu, zarzut podniesiony przez Prokuratora jest trafny. Prokurator słusznie wywodzi, że uchwała w sprawie nadania statutu jednostki pomocniczej powinna zostać podjęta po przeprowadzeniu konsultacji z jej mieszkańcami. Przy czym wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej powinien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenie opinii na ich temat. Także w doktrynie wskazuje się, że ustawowy wymóg przeprowadzenie konsultacji dotyczy konsultacji rzeczywistych, dających możliwie wszystkim zainteresowanym mieszkańcom szanse na zapoznanie się z projektowaną uchwałą i na wyrażenie w tej sprawie swojego stanowiska (Jaworska-Dębska Barbara. Art. 35. W: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2013). W rozpoznawanej sprawie, wraz z odpowiedzią na skargę, do akt sprawy został złożony Protokół z zebrania wiejskiego z dnia [...] lutego 2014 r. W treści protokołu wskazano, że "W zebraniu wzięło udział 9 osób. Na zebraniu wiejskim podjęto uchwałę Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie . Podjęto uchwałę 9 głosami za uchwałą." W § 7 uchwały Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami miasta i gminy [...] wskazano, że konsultacja oznacza rejestrację opinii, uwag i propozycji co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy poddanej konsultacji. Rada, pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. (k.: 102) oświadczyła, że przekazała Sądowi cały komplet dokumentacji związanej z podejmowaniem uchwały w przedmiocie Statutu. Dokumenty, którym dysponuje Sąd nie wskakują jednak na odbycie faktycznych konsultacji projektu Statutu. W pierwszej kolejności, wskazać należy, że treść protokołu konsultacji została sformułowana w sposób wadliwy. Zebranie wiejskie nie podejmuje bowiem uchwały rady miasta, jak to zostało ujęte w protokole. Celem konsultacji winno być jedynie faktyczne zapoznanie się z projektem uchwały i wyrażenie swojego stanowiska co do jej treści. W ocenie Sądu, protokół ten, w swoim lakonicznym brzmieniu, nie wskazuje także na przeprowadzenie rzeczywistych konsultacji co do treści statutu. Z protokołu nie wynika bowiem, by faktycznie mieszkańcy sołectwa mieli możliwość wyrażenia w tej sprawie swojego stanowiska. Zwrócić należy także uwagę, że protokół zebrania wiejskiego odwołuje się do uchwały z dnia [...] listopada 2013 r. Zawarty w aktach sprawy projekt uchwały, który według treści odpowiedzi na skargę miał być przedmiotem konsultacji, opatrzony jest jednak inną datą ([...] marca 2014 r.). W tego rodzaju sytuacji niezależnie od zarzutów skargi należy przyjąć, że zaskarżona uchwała nie została w sposób odpowiadający prawu poddana konsultacjom społecznym z mieszkańcami sołectwa co świadczy o naruszeniu art. 35 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z brzmieniem art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. W świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w zw. z ust. 4 a contrario, sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał [tak: wyrok NSA z 15 września 2017 r., I OSK 1136/17]. Jak wynika z powyższych rozważań zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na brak przeprowadzenia wymaganych przez art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. rzeczywistych konsultacji. Omawiane naruszenie świadczy o naruszeniu przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały w przedmiocie statutu sołectwa. Stwierdzone naruszenia przesądzają o konieczności stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały [por. wyrok NSA z 03 września 2013 r., II OSK 652/13]. W tej sytuacji za przedwczesne należało uznać odnoszenie się do zarzutów skargi odnoszących się do poszczególnych postanowień zaskarżonej uchwały. Konkludując rozważania w powyższym zakresie należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie odpowiada prawu z uwagi na uchwalenie jej bez uprzedniego przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych. Mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.