IV SA/Po 325/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] czerwca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu P.Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P. Spółki z o. o w W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 04 stycznia 2021 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania P. Ś. od decyzji Burmistrza [...] nr [...] ( sygn. [...]) z dnia 24 września 2020r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, przewidzianej do realizacji na części działki nr geod. [...], obręb P., gmina N. T. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając swoją decyzje Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia 21.11.2019r., pełnomocnik spółki P. W. złożył wniosek o wydanie przez Burmistrza [...] decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, przewidzianej do realizacji na części działki nr geod. [...], obręb P., gmina N. T.. Burmistrz [...] decyzją nr [...] z dnia 17.01.2020r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla tego zamierzenia. Odwołanie od tej decyzji złożyli K. H. oraz P. Ś.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przeprowadzeniu własnego postępowania odwoławczego, uwzględniając zarzuty odwołania, orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Burmistrz [...], w dniu 29 lipca 2020r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tego zamierzenia, w oparciu o wniosek z dnia 21.11.2019r. Następnie Burmistrz [...] decyzją nr [...] ( sygn. [...] ) z dnia [...] września 2020r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, przewidzianej do realizacji na części działki nr geod. [...], obręb P., gmina N. T.. Odwołanie od tej decyzji złożył P. Ś.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 04 stycznia 2021 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania P. Ś. od decyzji Burmistrza [...] nr [...] ( sygn. [...]) z dnia 24 września 2020r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, przewidzianej do realizacji na części dział-ki nr geod. [...], obręb P., gmina N. T. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium przytoczyło brzmienie znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów (s. [...] i [...] zaskarżonej decyzji) oraz przytoczyło obszernie stanowisko judykatury (s. [...] zaskarżonej decyzji). Finalnie Kolegium zakwestionowało zasadność ponownego zawiadomienia przez organ I instancji o wszczęciu postępowania i zakwestionowało wiarygodność przedłożonej "Kwalifikacji przedsięwzięcia". W przewidzianym prawem terminie sprzeciw od decyzji Kolegium wniosła P. sp. z o.o. zaskarżając tę decyzję w całości. Podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji stanowi w istocie przytoczenie "wyrwanych z kontekstu" fragmentów orzeczeń sądów administracyjnych. Zaakcentowano, że organ II instancji nie przedstawił przy tym spójnej i logicznej argumentacji w celu wyjaśnienia czym kierował się przywołując cytowane orzeczenia. Podkreślono, że w aktach znajduje się szereg dokumentów potwierdzających prawidłowość dokonanej kwalifikacji przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko. Zaakcentowano, że nie ma podstaw normatywnych dla uwzględniania sumarycznej mocy promieniowanej przez wszystkie elementy antenowe. W sprzeciwie zauważono również, że organ I instancji rozważył kwestię maksymalnego pochylenia tiltów i zbadał parametry maksymalnego pochylenia anten. Wskazano nadto, że przedmiotem rozstrzygnięcia organów każdorazowo jest zamierzenie inwestycyjne – określone przez inwestora – we wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. W kwestii formalnej, uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 64c § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 - dalej jako: "P.p.s.a.") sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. W okolicznościach badanej sprawy terminu tego dochowano. Wyjaśnić także trzeba, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia - jedynie - istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 ze zm. - dalej jako: "k.p.a."). Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy Sąd mógł badać decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Burmistrza [...]. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja była obarczona wadą powodującą, że stanowisko Kolegium i motywy podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia w istocie wymykają się kontroli sądoowoadministracyjnej. Każda decyzja administracyjna musi odpowiadać standardom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zarówno zatem materiał dowodowy, jak i jego ocena winny - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Mając na uwadze konkretne okoliczności badanej sprawy należy zatem zaakcentować jeszcze raz, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać, w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W okolicznościach badanej sprawy liczące 8 stron uzasadnienie zaskarżonej decyzji obejmuje przywołanie brzmienia znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów (s. [...] i [...] zaskarżonej decyzji) oraz obszerne cytowanie judykatury (s. [...] zaskarżonej decyzji). Finalnie niespełna jedną stronę uzasadnienia liczącego 8 stron, poświęcono przedstawieniu stanowiska własnego Kolegium, w którym w pierwszej kolejności zakwestionowało zasadność dokonania przez organ I instancji ponownego zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że samo to ustalenie nie przesądza ani o wadliwości decyzji organu I instancji, ani tym bardziej nie uzasadnia przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznawania. Dalej zakwestionowało wiarygodność przedłożonej "Kwalifikacji przedsięwzięcia". Co jednak kluczowe, w ocenie Sądu, nie wskazano – co konkretnie – w ocenie Kolegium, dyskwalifikuje przedłożoną "Kwalifikację przedsięwzięcia", ani czy Kolegium w ogóle rozważało tę okoliczność, że w toku postępowania złożono dwa dokumenty "Kwalifikacji przedsięwzięcia": z lutego 2019 (k.[...] akt adm.) oraz z września 2020 (k.[...] akt adm.). Trafnie podniesiono w sprzeciwie, że rzeczą organów jest rozpoznanie wniosku inwestora. Samo zresztą Kolegium, przytoczyło na s.[...] zaskarżonej decyzji jeden z wyroków, wskazując, że "to inwestor ustala jakie maksymalne moce, czy też pochylenie będzie wykorzystane w danej lokalizacji dla danego systemu stacji bazowej". W ocenie Sadu, nie ulega wątpliwości, że jeżeli organ decyduje się lokalizować stację bazową telefonii komórkowej bez przedstawienia środowiskowych uwarunkowań, to powinien w punkcie decyzji określającym "rodzaj inwestycji" bądź "warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy", w części dotyczącej "ochrony środowiska i zdrowia ludzi" dokładnie sprecyzować parametry przedsięwzięcia obejmujące równoważną moc promieniowaną izotropowo (Equivalent Isotropical Radiated Power - EIRP) pojedynczej anteny (od niej zależy odległość, w jakiej bada się występowanie miejsc dostępnych dla ludności oraz jej ukierunkowanie, a więc azymut i w szczególność nachylenie (przyjęło się je określać mianem angielskojęzycznego określania "tilt"). Parametr nachylenia bądź maksymalnego nachylenia jest bardzo ważny, gdyż pochylenie anten może powodować skierowanie osi głównej ich wiązek w kierunku gruntu lub budynków; wówczas to potencjalnie oś główna, na danej odległości, może osiągnąć miejsca dostępne dla ludności i to pomimo, że z reguły anteny instalowane są na kilkudziesięciometrowych masztach. W okolicznościach badanej sprawy w tabeli [...] na s. [...] "kwalifikacji przedsięwzięcia" z września 2020 (k. [...] akt adm.) wskazano wysokość zawieszenia anten rozsiewczych, moc EIRP, azymut oraz zakres tilt. Jeżeli zatem w ocenie Kolegium, całokształt przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji, przemawia za tym, aby dokumentacji tej odmówić wiary, to stanowisko to wymaga wskazania przyczyn, dla których wiary konkretnym dokumentom, czy okolicznościom odmówiono. Tego elementu w okolicznościach badanej sprawy, z całą pewnością również zabrakło. Niezależnie od tego nie wskazano również, dlaczego w ocenie Kolegium nie jest możliwe w tym zakresie uzupełnienie materiału dowodowego przez organ II instancji. Podkreślić trzeba, że zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2018). Oceniając zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).Nie może ulegać wątpliwości, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji kasacyjnej jako wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji braku przesłanek do jej wydania może stanowić nie tylko naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., ale również art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Nie sposób pominąć okoliczności, że zaskarżona decyzja, jest drugą decyzją kasacyjną wydaną przez Kolegium w tej samej sprawie. Po raz pierwszy Kolegium decyzją z dnia 19 czerwca 2020 r. nr [...] również uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia 17 stycznia 2020 r. Dlatego też stwierdzone przez Sąd uchybienia zaskarżonej w niniejszej sprawie mają tym bardziej istotny wymiar. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Kolegium będzie wydanie decyzji uzasadnionej w sposób poddający się kontroli sądowoadministracyjnej. Mając na uwadze treść uzasadnienia niniejszego wyroku, organ ponownie zweryfikuje dokumentację akt sprawy, a następnie oceni, czy konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego, a jeśli tak to rozważy czy charakter niezbędnych czynności dowodowych pozwala na przeprowadzenie ich na etapie postępowania odwoławczego. Swoje stanowisko Kolegium w tym zakresie również uzasadni w decyzji. Z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego i wymogów w zakresie określenia w decyzji parametrów przedsięwzięcia (z uwzględnieniem wskazań zawartych w niniejszym wyroku) Kolegium rozpozna sprawę ponownie. W tym stanie rzeczy Sąd w pkt 1 sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji (pkt 2 sentencji wyroku).