IV SA/Po 307/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Turku na uchwałę Rady Miejskiej w Dobrej z dnia 28 lutego 2022 r. nr Uchwała Nr XLIV/293/22 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Dobra w 2022 r. postanawia umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne.

Prokurator Rejonowy w Turku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na Uchwałę Rady Miejskiej w Dobrej nr XLIV/293/22 z dnia 28 lutego 2022 roku w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Dobra w 2022 roku (Dz. Urz. Woj. 2022.1918, dalej jako Uchwała) w części obejmującej zapisy ujęte w rozdziale 3 pkt 3 załącznika do Uchwały. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 572, dalej jako u.o.z.) poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i jedynie ogólnikowe uregulowanie w rozdziale 3 pkt 3 załącznika do Uchwały kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami poprzez zaniechanie wskazania konkretnych działań związanych z ich dokarmianiem; Uzasadniając skargę skarżący podkreślił, że wydając akty prawa miejscowego rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych przez ustawę i jednocześnie ma obowiązek uregulowania zadań jej przekazanych. Dalej skarżący wyjaśnił, że delegację ustawową w rozpoznawanej sprawie stanowi przepis art. 11a ust. 1 u.o.z. Wymienione zaś w art. 11a ust. 2 u.o.z. elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (dalej jako program) mają charakter obligatoryjny. Uchwalając program rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Jeżeli uchwała nie zawiera wszystkich przewidzianych ww. ustawą elementów, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia. W odniesieniu do zarzutu, skarżący wskazał, że Rada ograniczyła się w treści rozdziału 3 pkt 3 załącznika do Uchwały jedynie do wskazania, że w razie trudnych warunków atmosferycznych w szczególności w okresie zimowym Zakład Gospodarki Komunalnej w Dobrej dokarmia koty wolno żyjące. W ocenie Prokuratora powyższe uregulowanie cechuje się dużym stopniem ogólnikowości. Jego zdaniem, opieka ta uregulowana winna być w treści uchwały w sposób całościowy, jasny i czytelny, bez zawierania odniesień nieostrych czy niedostatecznie precyzyjnych. Za takie należy uznać to, że nie wskazano sposobu ustalania miejsca przebywania kotów wolno żyjących na ternie gminy ani sposobu realizacji obowiązku dokarmiania poprzez określenie miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt i zasad zakupu karmy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Dobrej wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Organ wskazał, że uchwała utraciła moc obowiązującą przed wniesieniem na nią skargi i nie ma podstaw do przyjęcia, że w zaskarżonym zakresie uchwała wywołała skutki prawne w postaci podjęcia rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, których skutki trwają lub wywołały następstwa w sferze interesu prawnego adresatów, jak również, że uchwała ta może znaleźć jeszcze aktualnie zastosowania do stanów faktycznych zaistniałych przed utratą jej mocy obowiązującej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2021 poz. 2095 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15.04.2023 r. Orzekający w sprawie Sąd podziela wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt stanowi akt prawa miejscowego (wyrok NSA z 14.07.2022 r., I OSK 66/21, CBOSA, i przywołane tam orzeczenia NSA). Dokonując kontroli zaskarżonej Uchwały Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe, ponieważ w dniu wyrokowania zaskarżona Uchwała już nie obowiązywała. Zgodnie bowiem z § 3 Uchwały weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 24.03.2022 r. Natomiast z treści § 1 Uchwały wynika, że postanowienia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zostały przyjęte (a zatem mają obowiązywać) tylko "w 2022 roku", czyli do 31.12.2022 r. Również z fragmentu samego tytułu Uchwały tj. "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Dobra w 2022 roku" można wywieść, że przedmiotowa Uchwała miała wywoływać skutki jedynie w 2022 roku. Tak sformułowane postanowienia Uchwały korespondują z treścią art. 11a ust. 1 u.o.z., z którego wynika, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwala się "corocznie do dnia 31 marca". Nie ulega zaś wątpliwości, że upływ czasu, na jaki dany akt został wydany, powoduje utratę mocy obowiązującej tego aktu (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 317). W konsekwencji przyjąć należy, że zaskarżona Uchwała wraz z załącznikiem stanowiącym program bezpowrotnie wygasła z dniem 31.12.2022 r. a więc od dnia 01.01.2023 r. już nie obowiązuje. Skarga na powyższą Uchwałę pochodzi z dnia 30.03.2023 r. i wpłynęła ona do Urzędu Miejskiego w Dobrej w dniu 3.04.2023 r., a zatem trzy miesiące po utracie mocy obowiązującej zaskarżonego aktu. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że "zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny skutkuje, co do zasady, bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Maciej Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.; tak też: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18.01.2018 r., sygn. akt: IV SA/Po 702/17, CBOSA). Należy mieć jednak na uwadze ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, czyli od daty podjęcia uchwały, a więc są one dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18.01.2018 r., sygn. akt: IV SA/Po 702/17, CBOSA). Analiza okoliczności zaistniałych w sprawie prowadzi jednak do wniosku, że opisany wyżej wyjątek nie znajduje zastosowania w niniejszym postępowaniu. Załącznik do Uchwały określa Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Dobra w 2022 roku. Jak już wyżej wskazano, w ocenie orzekającego Sądu możliwość stosowania postanowień programu została wyczerpana z dniem 31.12.2022 r., a więc ani w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ani tym bardziej obecnie przepisy zaskarżonej Uchwały nie mogą być skutecznie stosowane. Należy mieć na względzie, że zarzuty podniesione w skardze, co do zasady, dotyczyły niewypełnienia upoważnienia ustawowego i zbytniej ogólnikowości postanowień programu. Prokurator zauważył, że rada gminy zobowiązana jest do wypełnienia delegacji ustawowej w drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez prawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny. Z uwagi jednak na upływ czasu, na jaki został uchwalony program, jak również mając na uwadze, że zarzuty skargi w istocie sprowadzają się do wytknięcia tzw. pominięcia prawodawczego, naruszenia obowiązku wyczerpującego uregulowania w akcie prawa miejscowego materii przekazanej do regulacji ponadustawowej w upoważnieniu ustawowym, to uznać należy, że w zakresie zarzucanymi pominięciami prawodawczymi program i tak, niejako z natury rzeczy ("pominięcie", oznacza "brak" regulacji), nie mógłby być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego wygaśnięcie (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18.01.2018 r., sygn. akt: IV SA/Po 702/17, CBOSA). Z powyższych względów postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Prokuratora na zaskarżoną Uchwałę podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.