IV SA/Po 306/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz – Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Ł. W. na zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 13 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany danych w zakresie nazwy podmiotu prowadzącego żłobek 1. uchyla zaskarżony akt; 2. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego Ł. W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 20.12.2022 r. Ł. W., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą B. (dalej jako skarżący), zwrócił się do Burmistrza Gminy z wnioskiem o zmianę danych zawartych w rejestrze żłobków i klubów dziecięcych (dalej także jako rejestr) w zakresie nazwy podmiotu prowadzącego żłobek, liczby miejsc w żłobku, liczby dzieci zapisanych do żłobka, opłat miesięcznych ponoszonych przez rodziców za pobyt dziecka w żłobku oraz opłaty dziennej za wyżywienie. W odpowiedzi na wniosek organ wydał w dniu 3.01.2023 r. zaświadczenie nr [...] o odmowie zmiany danych. W uzasadnieniu zaświadczenia wskazano, że na podstawie złożonego wniosku możliwa jest tylko zmiana danych w zakresie liczby miejsc w żłobku. Zmiana ta została wprowadzona w rejestrze żłobków w dniu 3.01.2023 r. Następnie organ wyjaśnił, że w przypadku danych obejmujących m.in. opłatę miesięczną i opłatę za wyżywienie należy złożyć wniosek RKZ-2, zaznaczając w nim pole "AKTUALIZACJA DANYCH". Wysłanie informacji powoduje automatyczną zmianę tych danych w rejestrze żłobków, bez konieczności ich akceptacji przez organ. Ponadto organ podkreślił, że obowiązek aktualizacji takich danych spoczywa, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 204 z późn. zm., dalej jako ustawa o opiece nad dziećmi) bezpośrednio na podmiocie wpisanym do rejestru żłobków. W odniesieniu zaś do zmiany danych podmiotu prowadzącego żłobek organ uzasadnił, że dane ustalone w toku czynności nadzorczych pozwalają stwierdzić, że podmiotem prowadzącym żłobek H. jest H. sp. z o. o., co uzasadnia odmowę zmiany nazwy na B. Następnie pismem z dnia 13.01.2023 r. skarżący ponownie zwrócił się do organu z wnioskiem o zmianę danych zawartych w rejestrze żłobków i klubów dziecięcych w zakresie nazwy podmiotu prowadzącego żłobek. Pismem z dnia 13.03.2023 r. nr [...] Burmistrz Gminy wydał zaświadczenie o odmowie zmiany danych w zakresie wskazanym we wniosku. Organ wyjaśnił, że w pełni podtrzymuje uzasadnienie odmowy zmiany danych, które zostało zaprezentowane w zaświadczeniu z dnia 3.01.2023 r. Skargę na rozstrzygnięcie z dnia 13.03.2023 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucił naruszenie art. 107 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie i niepowołanie podstawy prawnej przedmiotowej decyzji oraz brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, podczas gdy ww. stanowią konieczne elementy składowe decyzji administracyjnej oraz naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia przedmiotowej decyzji, podczas gdy organ winien wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Uzasadniając skargę, w pierwszej kolejności skarżący wskazał, że organ błędnie zatytułował wydaną przez siebie decyzję jako "zaświadczenie o odmowie zmiany danych". W ocenie wnoszącego skargę odmowa wydania zaświadczenia następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Dalej skarżący podkreślił, iż zaświadczenie jest aktem wydawanym przez organ administracji publicznej na żądanie osoby ubiegającej się o nie, który ma na celu potwierdzenie określonego faktu lub stanu prawnego istniejącego aktualnie lub w przeszłości, znaczącym przy ustaleniu praw i obowiązków adresata. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, jak i nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz tylko potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku uprzednio przyznanego lub potwierdzonego odpowiednio w konstytutywnej lub deklaratoryjnej decyzji administracyjnej lub w innym indywidualnym akcie administracyjnym (wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., II OSK 594/10, LEX nr 597715). A contrario, nie można – zdaniem skarżącego – wydać zaświadczenia, które odmawiałoby zmiany danych. Ponadto skarżący zauważył, że sam organ wskazał w pouczeniu przedmiotowej decyzji, iż skarżącemu przysługuje skarga, która winna być wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Argumentując na rzecz podniesionych zarzutów skarżący wskazał, że organ nie przedstawił uzasadnienia, ani też nie wskazał podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Takie braki formalne nie pozwalają skarżącemu ustosunkować się w pełni do wydanego zaświadczenia, gdyż nie wie on jakimi kryteriami kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie. Burmistrz Miasta R. w przedmiotowej decyzji odesłał skarżącego do innej decyzji tego organu (tj. zaświadczenia z dnia 3.01.2023 r.). W przekonaniu skarżącego organ - wydając rozstrzygnięcie z dnia 13.03.2023 r. - naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego, tj. zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Nadto skarżący wyjaśnił, że prowadzi działalność gospodarczą pod firmą B. , w ramach której prowadzi niepubliczny żłobek H. z siedzibą w R., podkreślając, iż działalność żłobka zawsze była prowadzona przez podmiot B. . Końcowo zaś skarżący podkreślił, że nigdy nie składał wniosku o zmianę podmiotu prowadzącego żłobek, gdyż działalnością żłobka zawsze zajmowała się firma pod nazwą B. . Organ nadzorczy błędnie przyjął, iż nastąpiła zmiana podmiotu prowadzącego działalność żłobka H. i sam dokonał stosownej zmiany w rejestrze. Zdaniem skarżącego żłobek bez zmian prowadzi B. i nie zachodziła wymagana przepisami ustawy o opiece nad dziećmi potrzeba zmiany danych lub informacji zawartych w rejestrze. Burmistrz Gminy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. W szczególności organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 34 ustawy o opiece nad dziećmi w drodze decyzji administracyjnej następują tylko odmowa wpisu do rejestru oraz wykreślenie z rejestru, zaś z żadną z ww. sytuacji organ nie miał do czynienia rozpatrując ww. wniosek. Natomiast w przypadku dokonania wpisu, zmiany wpisu lub odmowy dokonania zmiany wpisu organ prowadzący rejestr wydaje stosowne zaświadczenie. Jak następnie wyjaśnił organ, nie był on w prowadzonym przez siebie postępowaniu zobligowany do wydania decyzji (gdyż nie wydawał rozstrzygnięcia w zakresie odmowy wpisu do rejestru lub wykreślenia z rejestru) i brak jest w jego ocenie podstaw do stwierdzenia, iż działania organu naruszyły art. 107 ust. 4 i 6 k.p.a. Odnosząc się zarzutu naruszenia art. 11 k.p.a. organ wskazał, że przesłanki, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy zostały wykazane skarżącemu w uzasadnieniu zaświadczenia z dnia 13.03.2023 r., poprzez odwołanie do treści uzasadnienia wydanego wcześniej w takiej samej sprawie zaświadczenia z dnia 3.01.2023 r., o którego brzmieniu skarżący posiadał wiedzę. Tym samym Burmistrz Gminy wykazał okoliczności, jakimi kierował się przy załatwianiu sprawy i wskazał motywy swojego rozstrzygnięcia. Burmistrz Gminy podkreślił, że kwestionuje stanowisko skarżącego, jakoby w sprawie zaistniała konieczność wydania postanowienia w przypadku odmowy dokonania zmiany wpisu w rejestrze żłobków. Organ wyjaśnił, że: "czynności podejmowane w sprawie związane były z odmową dokonania zmiany wpisu (nie z odmową wydania zaświadczenia o wpisie), wobec czego organ prowadzący rejestr wydał stosowne zaświadczenie o odmowie zmiany danych". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2021 poz. 2095 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15.04.2023 r. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje – stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem (...). Uwzględniając zaś skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., Sąd - w myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. - uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Nie ulega więc wątpliwości, że Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości zaświadczenia Burmistrza Gminy z dnia 13.03.2023 r. nr [...], którym odmówiono skarżącemu zmiany danych w rejestrze żłobków. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 204 z późn. zm.). Na kanwie niniejszej sprawy wyjaśnienia przede wszystkim wymaga, czym jest odmowa dokonania zmiany danych zawartych w rejestrze żłobków i klubów dziecięcych oraz czy i jakie środki zaskarżenia przysługują wobec takiego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 26 ustawy o opiece nad dziećmi prowadzenie żłobka lub klubu dziecięcego jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162 i 2105 oraz z 2022 r. poz. 24, 974 i 1570) i wymaga wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych. Rejestr ten prowadzi – zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi - wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego przy użyciu systemu teleinformatycznego, o którym mowa w art. 62a. Rejestr zawiera m.in. nazwę lub imię i nazwisko oraz siedzibę lub adres podmiotu prowadzącego żłobek lub klub dziecięcy (art. 27 ust. 4 pkt 1 ustawy o opiece nad dziećmi). Zgodnie zaś z art. 34 ustawy o opiece nad dziećmi odmowa wpisu do rejestru oraz wykreślenie z rejestru następują w drodze decyzji administracyjnej. Analiza przepisów ustawy o opiece nad dziećmi, a zwłaszcza jej art. 34 i 35, prowadzi do wniosku, że tylko w przypadku odmowy wpisu oraz wykreślenia z rejestru ustawodawca nakazał, aby rozstrzygnięcie w tym przedmiocie przybrało postać decyzji. W pozostałych przypadkach wójt, burmistrz lub prezydent miasta dokonuje czynności wpisu lub zmiany wpisu, a nastepnie z urzędu wydaje zaświadczenie uwzględniające te zmiany. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dostrzega się, że ustawa o opiece nad dziećmi nie wskazuje wprost w jakiej procesowej formie organ odmawia dokonania zmian wpisu do rejestru, poprzestając na wskazaniu, że odmowa wpisu do rejestru oraz wykreślenie z rejestru następują w drodze decyzji administracyjnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26.05.2017 r., sygn. akt: III SA/Gl 110/17, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie nie doszło do dokonania czynności zmiany w przedmiotowym rejestrze (uwzględniającej wniosek skarżącego), lecz przeciwnie - doszło do odmowy dokonania tej czynności. W tym stanie rzeczy, wydanie zaświadczenia o odmowie zmiany danych okazało się niewystraczające. Takie "rozstrzygnięcie" nie gwarantuje bowiem stronie postępowania możliwości obrony swoich praw. Odmowa powinna nastąpić w drodze decyzji umożliwiającej instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem (por. J. Jaśkowska, B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z 27 kwietnia 1981 r., sygn. akt SA 761/81). Za takim rozwiązaniem przemawia zarówno interes strony i jej prawo do instancyjnego załatwienia sprawy, jak i konstytucyjne prawo do sądu. Jednostka ma bowiem prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26.05.2017 r., sygn. akt: III SA/Gl 110/17, CBOSA). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący złożył w dniu 13.01.2023 r. do Burmistrza Miasta R. wniosek o zmianę danych zawartych w rejestrze żłobków i klubów dziecięcych w zakresie nazwy podmiotu prowadzącego żłobek. Nie ma też wątpliwości co do tego, że w odpowiedzi na ten wniosek organ wydał zaświadczenie nr [...], którym odmówił wpisu zmian do rejestru. W tym stanie rzeczy należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 34 ustawy o opiece nad dziećmi odmowa wpisu do rejestru następuje w formie decyzji. Na tej podstawie można wywieść, że niedopuszczalnym było odmówienie wpisu zmian do rejestru w formie innej niż decyzja administracyjna. Merytoryczna analiza przyczyn odmowy dokonania wpisu zmian do rejestru jest wobec tego – na obecnym etapie sprawy - niezasadna. Niezależnie od powodów odmowy dokonania wpisu do rejestru, zaskarżonym zaświadczeniem nie zrealizowano wymogów określonych w ustawie o opiece nad dziećmi co do formalnego rozstrzygnięcia w tego rodzaju postępowaniu. Wyjaśnić przy tym należy, że orzekający w sprawie Sąd przychyla się do panującego w doktrynie poglądu, zgodnie z którym "akt" – mając zwykle bardziej niż "czynność" sformalizowany charakter – oznacza co do zasady taki przejaw działania organu administracji publicznej, którego treścią jest oświadczenie woli lub wiedzy. Przy tym do "aktów" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie należą oświadczenia woli, lecz jedynie oświadczenia wiedzy. Tego rodzaju oświadczenie (wiedzy), w odróżnieniu od oświadczenia woli, nie ma na celu bezpośredniego lub choćby pośredniego spowodowania określonych skutków prawnych, lecz polega na uzewnętrznieniu przez organ administracji przeświadczenia o określonych faktach lub normach prawnych. Choć nie jest ono ukierunkowane na wywołanie skutków prawnych, to może dotyczyć sfery prawnej adresatów oświadczenia. Z kolei pod pojęciem "czynności" z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można rozumieć każdy niebędący "aktem" w przedstawionym wyżej znaczeniu, przejaw działania organu administracyjnego (por. M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 431; Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22.09.2022 r., sygn. akt: IV SA/Po 380/22, CBOSA). W świetle powyższych stwierdzeń oraz zgromadzonych akt sprawy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że w istocie zaskarżono akt - zaświadczenie z Burmistrza Gminy z dnia 13.03.2023 r. nr [...] - o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa z wyłączeniem wskazanym w tym przepisie. Akt ten stanowi przejaw władczego oświadczenia woli organu, obejmującego informację dotyczącą podstaw odmowy dokonania wpisu zmian do rejestru żłobków i klubów dziecięcych. Akt ten posiada cechy aktu indywidualnego, oświadczenia woli organu, informuje o sytuacji prawnej skarżącego w zakresie złożonego przez niego wniosku o dokonanie zmian w rejestrze. Załatwiając sprawę organ administracji winien przeprowadzić stosowne postępowanie administracyjne, respektując wymogi formalne wynikające z ustawy o opiece nad dziećmi i kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku negatywnego dla strony rozstrzygnięcia konieczne będzie wydanie w toku instancji stosownej decyzji, czyniącej zadość wymogom określonym w art. 34 ustawy o opiece nad dziećmi oraz art. 107 kpa. Biorąc pod uwagę przedstawiony stan faktyczny i prawny Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.