IV SA/Po 293/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Powiatu Słupeckiego z dnia 22 grudnia 2021 r. uchwała nr XLVI/277/2021 w sprawie określenia zasad ustalania wysokości i wypłacania diet radnym Powiatu Słupeckiego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Powiatu Słupeckiego, w dniu 22 grudnia 2021 roku, na podstawie art. 21 ust. 4, ust. 4a i ust. 5a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz.U. 2020, poz. 920 ze zm.) oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 roku w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu (Dz. U. 2021, poz. 1974), podjęła uchwałę Nr XLVI/277/2021 w sprawie określenia zasad ustalania wysokości i wypłacania diet radnym Powiatu Słupeckiego. Prokurator Regionalny w Poznaniu, pismem z dnia 8 września 2024 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na powyższą Uchwałę, w której zażądał stwierdzenia nieważność zaskarżonej uchwały całości oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że uchwała ustalająca wysokość diet radnych należy do kategorii aktów prawa miejscowego, co znajduje potwierdzenie w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych. Skoro przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego, to powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 12 zaskarżonej uchwały zawarto postanowienie, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań publikacji aktu prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu Słupeckiego wniósł o oddalenie skargi w całości, podnosząc że zaskarżona Uchwała w opinii Rady Powiatu Słupeckiego stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, ponieważ nie zawiera norm powszechnie obowiązujących i swoim zakresem odnosi się tylko do jednej kwestii związanej z wykonywaniem mandatu przez radnych, tj. zasad przyznawania diet, a co za tym idzie – nie wywiera ona wpływu na sferę praw i obowiązków mieszkańców powiatu. Organ wskazał, że stanowisko skarżącego opiera się na nadal niejednolitym orzecznictwie oraz wskazuje, że żadna z uprzednio podejmowanych w tym przedmiocie uchwał Rady Powiatu Słupeckiego nie była ogłaszana. W toku postępowania sądowego, pismem z dnia 11 kwietnia 2024 roku, Starosta wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. argumentując, że zaskarżona Uchwała została uchylona przez uchwałę nr II/11/2024 Rady Powiatu Słupeckiego z dnia 23 maja 2024 roku, która opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego 5 czerwca 2024 roku pod poz. 5290. Tym samym Organ argumentował, że działając niejako w trybie autokontroli (art. 54 § 3 P.p.s.a.), uczynił postępowanie bezprzedmiotowym eliminując zaskarżony akt z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2023, poz. 1634 z późn. zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, tj. w granicach wyznaczonych przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5-6 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Niniejsza sprawa zgodnie z żądaniem skargi oraz wobec braku sprzeciwu skarżonego organu została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Słupeckiego z dnia 22 grudnia 2021 roku Nr XLVI/277/2021 w sprawie określenia zasad ustalania wysokości i wypłacania diet radnym Powiatu Słupeckiego. Analiza treści wskazanej, podstaw prawnych oraz postanowień Uchwały, nie pozostawia żadnych wątpliwości, że kontrolowany akt prawny został podjęty w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w treści art. 21 ust. 4, ust. 4a i ust. 5a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2020, poz. 920 ze zm.). Przedmiotem regulacji zaskarżonej uchwały, zgodnie powołanymi w niej podstawami prawnymi i tytułem zaskarżonego aktu, są wysokość i zasad wypłacania diet oraz należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych, które przysługują radnym Powiatu Słupeckiego. W kontrolowanej sprawie kwestię sporną stanowi to, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Sąd w całości podziela stanowisko autora skargi, że zaskarżona uchwała spełnia wszystkie przesłanki warunkujące uznanie jej za akt prawa miejscowego, bo ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Przedmiotem normowania są świadczenia o charakterze powtarzalnym, a adresatem postanowień zaskarżonej uchwały nie jest konkretna osoba, lecz każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Krąg adresatów uchwały choć nieliczny, to jednak został określony wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej funkcji. Uchwała została wydana w celu realizacji delegacji ustawowej, a więc należy ją stosować także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. W konsekwencji także w ocenie Sądu nie może być żadnych wątpliwości co do tego, że uchwała zawiera postanowienia o charakterze normatywnym, na podstawie których ich adresaci uzyskują uprawnienia do świadczeń w postaci diet i zwrotu kosztów podróży służbowych. Spełnione zostały kryteria aktu normatywnego, powszechnie obowiązującego. Powyższe przesądza zatem, że zaskarżona Uchwała, jako akt prawa miejscowego, objęta była zakresem obowiązku jej opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obwiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, która określa ich zasady i tryb wydawania. Akty te – jak wszystkie akty prawa powszechnie obowiązującego – podlegają ogłoszeniu na zasadach i w trybie określonych w ustawach (art. 88 ust. 2 Konstytucji RP), co zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP jest warunkiem ich wejścia w życie. Natomiast zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2019, poz. 1461) akty prawa miejscowego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wydawanym przez wojewodę. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującymi zasadami i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zamieszczonych w nim norm prawnych, i jako taki nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego takiego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. Skoro postanowienia zaskarżonej uchwała nie przewidują konieczności jej ogłoszenia – co skutkowało brakiem publikacji tej uchwały, pomimo ustawowego wymogu – to należy stwierdzić, że została ona podjęta z naruszeniem art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Stwierdzone naruszenie ma niewątpliwie charakter istotny, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, zgodnie z żądaniem skargi. Nie ma uzasadnionych podstaw oczekiwanie umorzenia postępowania sądowego z uwagi na uchylenie zaskarżonej Uchwały na mocy § 9 uchwały nr II/11/2024 Rady Powiatu Słupeckiego z dnia 23 maja 2024 roku w sprawie określenia zasad ustalania wysokości i wypłacania diet radnym Powiatu Słupeckiego, która opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 5 czerwca 2024 roku pod pozycją 5290 i weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, tj. z dniem 20 czerwca 2024 roku. Zagadnienie dopuszczalności rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na uchwałę, która przestała obowiązywać, było już wielokrotnie przedmiotem rozważań, i to nie tylko sądów administracyjnych. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (postanowienie NSA z 21.11.2019 r., I OZ 1116/19, LEX nr 2744020 oraz powołane tam inne orzeczenia). Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza orzeczenie o jej wadliwości od chwili jej podjęcia (ex tunc), co skutkuje koniecznością traktowania takiej uchwały, jak gdyby nigdy nie została podjęta. Zaskarżona Uchwała w okresie ponad dwóch lat jej obowiązywania w praktyce wywołała skutki prawne, stanowiąc faktycznie podstawę dla ustalenia i wypłaty diet radnym Powiatu Słupeckiego. Jedynie stwierdzenie nieważności tej uchwały przez Sąd może pozbawić ją mocy prawnej w całości ex tunc. Brak jest podstaw do uznania, że niniejsza sprawa jest bezprzedmiotowa i jako taka podlega umorzeniu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie ziściły się ustawowe przesłanki dla orzekania o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Zgodnie z art. 239 § 1 pkt 2 P.p.s.a. prokurator nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym.