IV SA/Po 290/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 07 czerwca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 27 stycznia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji") uchyliło decyzję Burmistrza N. nr [...] (sygn. [...]) z dnia 24 września 2020 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, przewidzianej do realizacji na części działki nr geod. [...], obręb P., gmina N. , w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższa decyzja zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 21 listopada 2019 r., spółka P. sp. z o.o. w W. (dalej jako "Inwestor" lub "Spółka") złożyła wniosek o wydanie przez Burmistrza N. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, przewidzianej do realizacji na części działki nr geod. [...], obręb P., gmina N. . Burmistrz N. (dalej jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") decyzją nr [...] z dnia 17 stycznia 2020 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla ww. zamierzenia. Odwołanie od tej decyzji złożyli K. H. oraz P. Ś.. SKO, uwzględniwszy zarzuty odwołania, orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Burmistrz N. decyzją nr [...] (sygn. [...] ) z dnia 24 września 2020 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, przewidzianej do realizacji na części działki nr geod. [...], obręb P., gmina N. . Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. Ś.. SKO, decyzją nr [...] z dnia 4 stycznia 2021 r. orzekło o uchyleniu do ponownego rozpatrzenia zaskarżonej decyzji. W wyniku sprzeciwu wniesionego przez Inwestora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. IV SA/Po 325/21, uchylił decyzję powyższą decyzję SKO. Po decyzji SKO z 04 stycznia 2021 r., a przed wydaniem ww. wyroku WSA, Burmistrz wydał decyzję z 30 marca 2021 r., zatem konieczne było jej uchylenie, co SKO uczyniło decyzją z 26 stycznia 2023 r. Następnie SKO decyzją z 27 stycznia 2023 r., wskazaną we wstępie, uchylił decyzję Burmistrza z 24 września 2020 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazując przesłanki uchylenia powyższej decyzji SKO wskazało, że postępowanie organu I instancji jest niezgodne z art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej w skrócie "u.p.z.p.") i art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899). Postępowanie w sprawie winno być przeprowadzone ponownie przez organ I instancji z uwagi na zmianę przepisów dotyczących oceny oddziaływania budowy stacji bazowych telefonii komórkowej. Wraz z wejściem w życie w dniu 4 czerwca 2022 r. rozporządzenia z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zmianie uległ również sposób oceny obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a tym samym określania stron postępowania dla planowanego zamierzenia budowlanego. Mając na uwadze fakt, że obszary pól elektromagnetycznych o poziomach ponadnormatywnych mogą występować wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności, to zbadaniu na nowo wymaga określenie kręgu stron postępowania. Sprzeciw od powyższej decyzji SKO wniosła Spółka P. sp. z o.o. w W., reprezentowana przez r.pr. J. G.-R., zaskarżając ją w całości. Zarzuciwszy decyzji naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uchylenie decyzji Burmistrza z dnia 24 września 2020 roku, ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji, mimo że decyzja ta odpowiadała prawu, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu wskazała, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Organ odwoławczy nie sprostał zdaniem spółki obowiązkom wynikającym dla niego z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2021 roku i ponownie wydał decyzję, której treść uchybia powadze organu. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem Spółki w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne jest wydanie decyzji kasacyjnej, zatem zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji SKO nie wynika, aby organ I instancji dopuścił się tego typu naruszenia przepisów postępowania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ II instancji błędnie określiło zaistniałą z dniem 4 czerwca 2022 r. wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022r., poz. 1071) zmianę stanu prawnego. Wskutek nowelizacji doszło do uchylenia przepisów § 2 ust. 1 pkt 7) oraz § 3 ust. 1 pkt 8) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zawsze bądź potencjalnie, wyeliminowano wszelkie instalacje radiokomunikacyjne. Z związku z tą zmianą organ odwoławczy nie miał już obowiązku (ani też prawa) sprawdzania, czy wnioskowana inwestycja zalicza się, czy też nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, natomiast wbrew twierdzeniom SKO, wskazana zmiana w żaden sposób nie wpłynęła na sposób określania obszaru oddziaływania obiektu, a tym samym na ustalanie kręgu stron w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy przedstawionych do dnia wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw – od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 27 stycznia 2023 r. uchylającej decyzję Burmistrza N. z 24 września 2020 r. został wniesiony w niniejszej sprawie przez skarżącą spółkę P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. . W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Dokonując, zatem kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, Sąd Administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola Sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., zwanej dalej k.p.a.); a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6". Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania w ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Z przywołanego art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że: decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji, w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja okazała się niezasadna. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2021 r. w sprawie III OSK 5543/21 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA") organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2843/18, CBOSA). Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. winno być poprzedzone wykazaniem, że ewentualne uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 4961/21, CBOSA). Z powyższego wynika, że w postępowaniu prowadzonym ze sprzeciwu Sąd może jedynie przesądzić kwestię tego, czy dokonanie zleconych przez organ odwoławczy czynności nie byłoby możliwe przez organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a. W niniejszej sprawie Kolegium nie wykazało, że niemożliwe było w sprawie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na tej podstawie i z tego powodu zdaniem Sądu decyzja organu odwoławczego była przedwczesna. Znamienne, że wzmiankowany art. 136 k.p.a. nie pojawił się ani razu w zaskarżonej decyzji SKO. Z nader lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO wynika, że organ upatruje podstawy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w nieprawidłowym, w jego ocenie, ustaleniu kręgu stron postępowania wobec zmiany przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Należy zatem wyjść od niespornego stwierdzenia, że każdy organ administracji, na każdym etapie postępowania administracyjnego jest zobligowany ustalić lub zweryfikować poprawność ustalonego wcześniej kręgu stron postępowania. Zasada ta dotyczy także organu odwoławczego. Co więcej, aby organ odwoławczy był w ogóle władny rozpoznać daną sprawę administracyjną - i w efekcie wydać decyzję określoną np. w art. 138 § 2 k.p.a. - musi dysponować odwołaniem wniesionym przez legitymowany do tego podmiot. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a.: "Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji". Z cytowanego przepisu jasno wynika, że prawo wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Dlatego, gdy do organu odwoławczego wpływa pismo nazwane "odwołaniem", organ ten w pierwszej kolejności winien zbadać je pod względem formalnoprawnym – czy mianowicie zostało ono wniesione prawidłowo, a w szczególności, czy zostało wniesione przez uprawniony podmiot, tj. przez stronę postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy wymaga podkreślenia, że powyższy obowiązek spoczywa na organie odwoławczym bez względu na to, czy i ewentualnie jak krąg stron postępowania ustalił organ pierwszej instancji. W orzecznictwie wskazuje się, że stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są: inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją (art. 53 ust. 1 u.p.z.p.). Stronami tego postępowania mogą być również właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich oraz, w zależności od okoliczności, właściciele i użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych ostatnich przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Organ II instancji nie poczynił jednak w tym zakresie żadnych własnych ustaleń, niejako cedując poczynienie wszelkich ustaleń w tym zakresie na organ I instancji. Sąd podziela przyjmowany w orzecznictwie pogląd, że organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie jest możliwe sanowanie uchybień organu pierwszej instancji w ramach dodatkowego postępowania. Przed wydaniem decyzji organ powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., gdyż organ odwoławczy zobowiązany jest podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uchylać się od tego obowiązku, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, jeśli wydanie prawidłowej decyzji nie jest możliwe bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych (por. wyroki WSA w Opolu z 5.06.2014 r., II SA/Op 128/14, w Warszawie z 08.02.2017 r., I SA/Wa 1935/16, w Krakowie z 26.11.2021 r., III SA/Kr 1290/21, CBOSA). Co równie istotne, SKO w żaden sposób nie wyjaśniło, dlaczego upatruje nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania wobec wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 r. poz. 1071) i jak naruszenie to miałoby wpływać na treść rozstrzygnięcia organu I instancji, co godzi w regulacje takie jak art. 11 k.p.a. czy 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Zaznaczyć przy tym trzeba, że brak precyzyjnego i przekonującego wykazania przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. i wyjaśnienia przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a. oraz wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 02.02.2023 r., II SA/Kr 1432/22, CBOSA). W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt 1. sentencji wyroku. O kosztach sądowych Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., orzekł w pkt 2. sentencji wyroku. Na kwotę tych kosztów składa się wpis od sprzeciwu w wysokości 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV (k. 35 akt sąd.) na podstawie art. 15 zzs? ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.