IV SA/Po 283/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Leszna z dnia 26 października 2017 r. nr XLI/556/2017 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic 1 Maja i Wodnej w Lesznie 1. stwierdza nieważność § 13 pkt 6 lit. c zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Miasta Leszna na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewoda Wielkopolski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr XLI/556/2017 z dnia 26 października 2017 r. Rady Miejskiej Leszna w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: 1 Maja i Wodnej w Lesznie (zwaną dalej "zaskarżoną uchwałą") w części § 13 pkt 6 lit. c. Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073. z poźn. zm, zwanej dalej "u.p.z.p."), § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.") i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 13 pkt 6 lit. c oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w § 13 pkt 6 lit. c zaskarżonej uchwały, dotyczącym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, ustalono nakaz przełożenia (skablowania) napowietrznych linii elektroenergetycznych. Zdaniem Wojewody art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, iż ustalenia planu winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz sposobów zagospodarowania warunków zabudowy. Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu zawierają natomiast przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uszczegółowienie tego przepisu znajduje się w § 4 pkt 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., który stanowi, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Zdaniem Wojewody przez zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej należy rozumieć ustanowienie pewnych reguł czy też norm postępowania. Mogą one być ujęte w formie nakazów lub zakazów, jednakże z uwagi na planistyczny charakter postanowień planu miejscowego winny dotyczyć wyłącznie zagospodarowania danego terenu w przyszłości. Zawarty w § 13 pkt 6 lit. c zaskarżonej uchwały nakaz przełożenia (skablowania) istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych wykracza poza określoną przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym treść postanowień planu miejscowego i stanowi przekroczenie właściwości organów sporządzających i uchwalających plan, co skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego we wskazanym zakresie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Leszna wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem Rady Miejskiej § 13 pkt 6 lit. c zaskarżonej uchwały ma zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku podjęcia działań inwestycyjnych wobec napowietrznej linii energetycznej i jest zgodny z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przepis ten będzie miał zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku podjęcia działań związanych z modernizacją lub rozbudową linii elektroenergetycznej i tylko wówczas zobliguje właściwy podmiot do jej skablowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.z 2017 r. poz. 1875 ze zm.; zwanej dalej "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej Leszna Nr XLI/556/2017 z dnia 26 października 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: 1 Maja i Wodnej w Lesznie. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego, co wynika wprost z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej "p.p.s.a."). Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego, którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego należy wiązać zaś z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest pierwszą wniesioną na przedmiotową uchwałę wobec czego Sąd był zobligowany zbadać z urzędu prawidłowość trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie stwierdził naruszenia prawa w tym zakresie, wobec czego możliwe było przejście do analizy zarzutów skargi, które odnosiły się do wadliwego w ocenie Wojewody określenia zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p, ustawodawca wyliczył obligatoryjne elementy jakie musi zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zaliczają się do nich między innymi zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10). Zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych; Podkreślenia wymaga, że ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dokonuje się na przyszłość. Określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej należy rozumieć jako ustanowienie pewnych reguł czy też norm postępowania. Mogą one być ujęte w formie nakazów lub zakazów, jednakże z uwagi na planistyczny charakter postanowień planu miejscowego winny dotyczyć wyłącznie zagospodarowania danego terenu w przyszłości. Nie mogą więc nakazywać właścicielom nieruchomości na której została zrealizowana inwestycja, dostosowania tej inwestycji do sposobu zagospodarowania terenu ustalonego w przyjętym później miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z istoty planowania przestrzennego wynika bowiem, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą przyszłego zagospodarowania terenu. W zakwestionowanym przez Wojewodę § 13 pkt 6 lit. c zaskarżonej uchwały, dokonując ustaleń wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zakresie elektroenergetyki Rada Miejska nakazała przełożenie (skablowanie) napowietrznych linii elektroenergetycznych. Jak trafnie dostrzeżono w skardze nakaz ten dotyczy istniejących już linii elektroenergetycznych i tym samym wykracza poza przyznaną Radzie Miejskiej kompetencję do ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Sąd nie podzielił stanowiska Rady Miejskiej wyrażonego w odpowiedzi na skargę, jakoby zakwestionowana przez Wojewodę regulacja znajdowała zastosowanie jedynie w przypadku przyszłych inwestycji związanych z istniejącą linią elektroenergetyczną. Stanowisku temu przeczy jednoznaczna treść § 13 pkt 6 lit. c zaskarżonej uchwały nakazująca przełożenie (skablowanie) linii elektroenergetycznej. W ocenie Sądu treść zakwestionowanego przepisu należy odczytywać jako nakaz podjęcia działań zmierzających do przełożenia istniejącej linii elektroenergetycznej, a więc nakaz dostosowania zrealizowanej już inwestycji do ustaleń przyjętego później miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkujące koniecznością wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego w zakresie jej § 13 pkt 6 lit. c. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności § 13 pkt 6 lit. c zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając kwotę stanowiącą wynagrodzenia reprezentującego Skarżącego radcy prawnego (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).