IV SA/Po 25/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak(spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. Ż. na czynność Burmistrza Miasta z dnia 16 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do szkoły 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz A. Ż. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

A. Ż. (dalej również: "skarżąca") pismem z dnia 26 października 2023 r. (data wpływu do urzędu 3 listopada 2023 r.) wniosła do Burmistrza Miasta o zwrot kosztów dowozu córki - A. Ś., ur. [...] do Szkoły Podstawowej w K. w roku szkolnym [...]. Do wniosku załączono orzeczenie Powiatowej Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej w W. z dnia 18 sierpnia 2022 r., nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego A. Ś. w związku z diagnozą [...]. Ponadto wskazano, że skarżąca wraz z córką mieszkają w K. . W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia 16 listopada 2023 r. wskazał, że kwestię dowozu uczniów niepełnosprawnych do szkół reguluje art. 39 ust. 4 pkt 1 i art. 39a ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2023 r. poz. 900 ze zm., dalej: "Prawo oświatowe") zgodnie z którym obowiązkiem gminy jest: zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127 ww. ustawy, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między burmistrzem a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Organ wskazał, że A. Ś. posiadająca orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego ze względu na [...], jest uprawniona do zorganizowania przez gminę bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu albo do zwrotu rodzicom kosztów przewozu do najbliższej szkoły, którą w tym przypadku jest Szkoła Podstawowa im. [...] w K. , znajdująca się w miejscowości zamieszkania wnioskodawczyni i jej córki. Organ wskazał, że orzecznictwo sądowo-administracyjne, wskazuje że na "bliskość" szkoły składa się nie tylko element położenia geograficznego (a więc odległość szkoły od miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka), ale również element posiadania przez daną szkołę warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Przy czym, drugi element powinien być oceniany indywidualnie w świetle posiadanego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, w którym określone są potrzeby i możliwości niepełnosprawnego dziecka. Zatem "najbliższą" szkołą będzie tylko taka szkoła, która pozwala jak najpełniej realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, a zatem najpełniej dostosowanym do zdolności i możliwości psychofizycznych konkretnego ucznia. W ocenie organu Szkoła Podstawowa im. [...] w K. posiada wykwalifikowaną kadrę nauczycieli, warunki oraz wyposażenie, które są w stanie zapewnić prawidłową realizację wszystkich zaleceń wskazanych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego córki wnioskodawczyni. Szkoła ta jest przystosowana do pracy z dziećmi niepełnosprawnymi w takim samym stopniu jak wskazana Szkoła Podstawowa w K. . Organ podsumował, że obowiązek gminy w zakresie organizacji transportu lub zwrotu kosztów poniesionych przez rodzica do szkoły wybranej przez rodzica powstaje w przypadku braku innej "bliższej" szkoły spełniającej omawiane wymogi, dlatego Gmina W. odmawia zwrotu kosztów dowozu A. Ś. do Szkoły Podstawowej w K. , gdyż zgodnie z powyższym szkoła ta nie jest najbliższą w myśl art. 39 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy. W dniu 15 grudnia 2023 r. A. Ż. za pośrednictwem organu wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca wskazała, że zgodnie z Konstytucją RP, jedynie rodzice dziecka mają wyłączne prawo do decydowania o swoim dziecku. Dotyczy to również wyboru szkoły, do której uczęszcza dziecko. Wskazała na zaburzenia córki ([...]) oraz na traumę po śmierci ojca. Skarżąca podkreśliła, że obiecała córce, że nie zmieni szkoły. W ocenie skarżącej Szkoła Podstawowa w K. znakomicie wywiązuje się z zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie specjalnego kształcenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej czynności odmowy zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do szkoły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1624 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Przedmiotem zaskarżenia jest czynność Burmistrza Miasta z 16 listopada 2023r., którą odmówiono skarżącej zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnej córki do szkoły. Wyrażona przez organ reprezentujący gminę (wójta, burmistrza, prezydenta) odmowa zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do szkoły jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Taka odmowa dotyczy bowiem uprawnień wynikających z przepisów prawa administracyjnego – do których z całą pewnością zaliczają się przepisy ustawy Prawo oświatowe ma jednocześnie charakter władczy, indywidualny i jest skierowana na zewnątrz struktur administracji gminnej, względem osoby wnioskującej o takie świadczenia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowił art. 39 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z która sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem wskazanych przez ustawodawcę odległości dla uczniów określonych klas. W przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych odległość ta wynosi 3 km i jeżeli zostanie przekroczona, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. Jeżeli nie przekracza wskazanej odległości, gmina może zorganizować bezpłatny transport, zapewniając opiekę w czasie przewozu. Odrębna regulacja dotyczy dzieci niepełnosprawnych. W myśl ust. 4 pkt 1 obowiązkiem gminy jest: zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia (...); na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Powyższa regulacja wskazuje, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, objętych kształceniem specjalnym, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej (...) lub zwrot kosztów tego dowozu. Ustawodawca miał w zamyśle przy interpretowaniu tej normy jej zestawienie z rodzajem niepełnosprawności konkretnego dziecka, które różnić się mogą rodzajem posiadanej niepełnosprawności, a także jej zakresem. Zatem "najbliższą" szkołą, przedszkolem, ośrodkiem będzie tylko taka szkoła, przedszkole i ośrodek pozwalający jak najpełniej realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (lub w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka), a zatem najpełniej dostosowanym do zdolności i możliwości psychofizycznych dziecka. Nie musi to być szkoła najbliższa w rozumieniu faktycznej odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie zatem szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1961/14, Baza NSA). Konsekwentnie, "najbliższym" będzie tylko taki ośrodek, który pozwala realizować wszystkie z wytycznych zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, dostosowane do zaleceń wyrażonych przez zespół orzekający w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Tym samym ośrodek co prawda bliższy pod względem geograficznym miejscu zamieszkania dziecka, jednakże nie pozwalające zrealizować wszystkich wytycznych wynikających z treści orzeczenia, nie będzie ośrodkiem "najbliższym" w znaczeniu, jakie temu słowu nadaje art. 39 ust. 4 Prawo oświatowego. Mając na względzie treść powoływanego wyżej art. 39 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe trudno oczekiwać, aby organy orzekające były zobowiązane do zapewnienia dowozu niepełnosprawnych dzieci i zapewnienia im opieki w każdym przypadku, gdy rodzice wskażą – ich zdaniem – najbardziej odpowiednią placówkę oświatową. Regulacja ta wyraźnie stanowi o obowiązku zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do placówki "najbliższej", a nie każdej wskazanej przez rodziców dziecka (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2020 r., IV SA/Po 927/19, Baza NSA). Przy ustalaniu placówki "najbliższej" bierze się zaś pod uwagę najbliżej położoną placówkę, która jest w stanie zapewnić realizację wszystkich zaleceń zawartych w danym orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, a nie taką, która zapewni to w najlepszych warunkach. Taki wniosek jest zgodny z ogólnymi założeniami udzielania świadczeń pomocowych finansowanych ze środków publicznych, które ograniczają się zwykle do świadczeń "niezbędnych", a nie "najlepszych z możliwych". Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy wskazać, że organ, rozpoznając wniosek skarżącej nie podjął i nie udokumentował jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia, czy faktycznie Szkoła Podstawowa w K. , jest w stanie zapewnić córce skarżącej realizację wszystkich zaleceń zawartych w orzeczeniu Powiatowej Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej w W. z dnia 18 sierpnia 2022 r., nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego w związku z diagnozą [...]. W takich okolicznościach Sąd nie ma możliwości oceny prawidłowości dokonanej czynności odmowy zwrotu kosztów. Sąd zauważa, że organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, co wynika wprost z konstytucyjnych zasad zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Obowiązek działania zgodnego z prawem - niezależnie od formy prawnej załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (decyzja, postanowienie, czynność materialno-techniczna, inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej) - wymaga od organu podjęcia aktywności ukierunkowanej na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zebrania wszystkich istotnych dowodów koniecznych do jej załatwienia oraz ich wnikliwej oceny. Z kolei prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwala na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. W kontrolowanej sprawie brak sformalizowanych reguł postępowania wiążącego się z zasadami zwrotu kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego do szkoły nie oznacza, że odmowa dokonania tej czynności może nastąpić bez szczegółowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny wszystkich istotnych jej okoliczności. Czynności z zakresu administracji publicznej podejmowane w sprawie indywidualnej powinny bowiem odnosić się do okoliczności konkretnego przypadku. Sąd wskazuje, że zaskarżona czynność jest formą załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (jak decyzja), do której mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 107 § 1 pkt 5 i 6, który szczegółowo wylicza elementy, jakie powinna zawierać prawidłowa decyzja, zaliczając do nich m.in. rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Ocena legalności zaskarżonej czynności winna nastąpić z uwzględnieniem zasad Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej, zasadami szczegółowymi w tym zwłaszcza zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa. Zasady te w powiązaniu z normami i standardami jakim powinny odpowiadać działania organu administracji publicznej o charakterze władczym pozwalają Sądowi uznać, że każda forma załatwienia sprawy indywidualnej wymaga od organu szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowym podkreśla się (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 07 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 209/20, Baza NSA), że prawo strony do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia jej sprawy w rozsądnym terminie obejmuje w szczególności obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji. Tym samym brak prawidłowego uzasadnienia aktu/czynności z zakresu administracji publicznej, stanowiącego jego integralną część, nie pozwala zarówno adresatowi tej czynności jak i Sądowi na poznanie motywów, jakimi kierował się organ podejmując takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Do czynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego do szkoły w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia należy stosować te same zasady, jakie stosuje organ załatwiając sprawę w formach określonych w K.p.a. Skarżąca, jako rodzic dziecka niepełnosprawnego ma prawo oczekiwać szczególnie wnikliwego rozpoznania ich sprawy, w tym również wszechstronnego odniesienia się przez organ do wszystkich okoliczności i dowodów istotnych w sprawie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ uzasadnia odmowne załatwienie wniosku w sposób lakoniczny, bez odniesienia się do realiów konkretnego przypadku. W zaskarżonej czynności Burmistrz nie dokonał jakiejkolwiek oceny indywidualnego przypadku niepełnosprawnego dziecka, w tym nie odniósł się w żaden sposób do dokumentacji dotyczącej tej osoby w kontekście przesłanki "najbliższej szkoły". W powyższym świetle czynność organu wymyka się ustawowym kryteriom oceny możliwości zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły, gdyż z jej treści nie wynika, aby organ rozważył ustawowe przesłanki umożliwiające ewentualną odmowę. Powyższe okoliczności i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej czynności przesądza, w ocenie Sądu, o jej bezskuteczności. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę zasądzonych na rzecz skarżącą kosztów postępowania złożył się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200;- zł. Przy ponownym podejmowaniu czynności w przedmiocie zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do szkoły Burmistrz uwzględni powyższą ocenę prawną i dokona szczegółowej analizy możliwości zrealizowania przez Szkołę Podstawową w K. wszystkich zaleceń z orzeczenia Powiatowej Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej w W. z dnia 18 sierpnia 2022 r., nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego w związku z diagnozą [...], a następnie uzasadni podjętą czynność w sposób spełniający wyżej wskazane wymagania.