IV SA/Po 242/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą K. na zarządzenie pokontrolne Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 3 stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie wyeliminowania naruszeń oddala skargę w całości.

Zarządzeniem Pokontrolnym z dnia 3 stycznia 2025 r. Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako IOŚ) na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (DZ.U. z 2024r., poz.425), w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w dniach od 17.10.2024r do 5.12.2024r., która obejmowała działalność gospodarczą prowadzoną przez M. W. pod firmą K. z siedzibą w K. (udokumentowane protokołem nr [...]), nakazał M. W. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą K. z siedzibą w K.: 1. Nie przetwarzać odpadów bez wymaganego zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Termin realizacji: na bieżąco. 2. Nie składować lub nie magazynować odpadów w miejscach na ten cel nieprzeznaczonych. Termin realizacji: na bieżąco. Wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 31 stycznia 2025 r. W skardze na powyższe Zarządzenie pokontrolne skarżący reprezentowany przez pełnomocnika zarzucił mu naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 6 oraz 6a ustawy o odpadach, art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nagrobki opisane w protokole kontroli stanowią odpady, jednocześnie odpady budowlane, z naruszeniem zasad wykładni celowościowej oraz celów dyrektywy 2008/98, podczas gdy nagrobki nie są obiektem budowlanym ani infrastrukturą drogową; 2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób naruszający prawdę obiektywną i wywiedzenie przez organ faktów nieznajdujących oprcia w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ tj. wywiedzenie a zamiarze pozbycia się nagrobków przez ich poprzednich właścicieli i wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, zsądzenie zwrotu kosztów postępowania, przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 1685; dalej w skrócie "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W takim wypadku, zgodnie z art. 146 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje poprzez uchylenie aktu lub stwierdzenie bezskuteczności czynności w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 roku o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 425) wojewódzki inspektor ochrony środowiska, na podstawie ustaleń kontroli, może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Wyjaśnić należy, że zarządzenie pokontrolne jest szczególną prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydawane jest ono w oparciu o wyniki kontroli i stwierdza istnienie po stronie kontrolowanego określonego obowiązku w ten sposób, że zawiera ocenę braku wykonania lub niewłaściwego wykonywania obowiązków prawnych. Celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli, i zwrócenie - w sposób urzędowy - właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20.06.2018 r., II SA/Go 207/18, LEX nr 2516953). Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z powołanego powyżej przepisu, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (wyrok NSA z 20.07.2023 r., III OSK 544/22, LEX nr 3589856 oraz powołana tam literatura i orzecznictwo). Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może na nich ciążyć na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (wyrok NSA z 20.07.2023 r., III OSK 544/22, LEX nr 3589856 oraz powołana tam literatura i orzecznictwo). Stan faktyczny sprawy, załatwianej zarządzeniem pokontrolnym, zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli (wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1239/21). Zakresem powagi rzeczy osądzonej (art. 171 P.p.s.a.) objęte jest zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Skarżący zachowuje prawo do kwestionowania ustaleń faktycznych, które zostaną poczynione na potrzeby wydania innych aktów administracyjnych w oparciu o zreferowane w protokole kontroli wyniki czynności podejmowanych w toku kontroli. Zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydawanemu przez tego inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Skoro przepisy u.i.o.ś. uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej osoby fizycznej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Z powyższego wynika również, że nałożone obowiązki winny znajdować jednoznaczne oparcie w przepisach prawa – jeśli to do nich nawiązuje wydane zarządzenie – a wywodzone z tych przepisów obowiązki musząc być interpretowane w sposób ścisły. Podstawę prawną przedmiotowego zarządzenia stanowi m.in. art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. Zgodnie z treścią art. 11 ww. ustawy: 1. Z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej. 2. Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. 3. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska. Jednocześnie, w myśl art. 12 u.i.o.ś.: 1. Na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. 2. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. 3. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska może zażądać od kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej przeprowadzenia postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciwko osobom winnym dopuszczenia do uchybień i poinformowania go, w określonym terminie, o wynikach tego postępowania i o podjętych działaniach. Stosownie zaś do art. 2. ust. 1 pkt 1 ww. ustawy do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, z późn. zm.) w zakresie: m.in. przestrzegania przepisów ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779 i 784); Skarżący świadczy usługi w zakresie demontażu nagrobków oraz gromadzi je na części działki o nr ew. [...] w K. łącznie z elementami tych nagrobków (płytami granitowymi, kostkami brukowymi itp.). Skarżący przetwarza, w tym w ramach przygotowania do ponownego użycia, odpady w postaci zdemontowanych nagrobków (1 nagrobek z lastriko) oraz części z nagrobków (płyty, granit, kostki itp.), bez wymaganego zezwolenia w tym zakresie. Przedmiotem sporu jest zakwalifikowanie części z nich jako odpady, a także zakwalifikowanie czynności jakim część z nich była poddawana jako procesu przetwarzania, w tym przygotowania do ponownego użycia. W trakcie kontroli stwierdzono, że Skarżący gromadził na przedmiotowej działce w 2024 r. m.in. zdemontowane nagrobki, których właściciele (klienci na rzecz których Skarżący świadczył usługę demontażu) zrzekli się oraz części pochodzące z tego rodzaju nagrobków, które gromadził w całości (np. w postaci płyty) lub w postaci pociętych kostek. Stwierdzono, że Kontrolowany jest wytwórcą i posiadaczem odpadów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 19 i 32 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, natomiast przedmiotowe zdemontowane nagrobki i ich części stanowią odpady zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, poddane przez kontrolowanego procesom zdefiniowanym w art. 3 ust. 1 pkt 18 i 21 ustawy o odpadach, tj. przetwarzaniu, w tym przygotowaniu do ponownego użycia. Skarżący nie przedstawił dowodów przeciwnych do ustaleń kontroli (zgodnie z którymi m.in. przejmuje on nagrobki od zleceniodawców po zrzeczeniu się praw do nich) oraz potwierdził udokumentowany w protokole kontroli sposób postępowania przez Skarżącego ze zdemontowanymi nagrobkami. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Skarżący nie usunął składowanych lub magazynowanych na terenie działki nr ew. [...] w K., w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, odpadów w postaci: 1) zdemontowanych nagrobków (których klienci zrzekli się na rzecz kontrolowanego) w liczbie 15 szt.; 2) pochodzących ze zdemontowanych nagrobków: a) płytek granitowych w ilości ok. 0,567 m3, b) kostki brukowej betonowej w ilości 1,516 m3, c) kostki brukowej granitowej w ilości ok. 1,912 m3, d) granitu z odzysku (płyty i ścianki od nagrobków) w ilości 5,579 m3, e) kostki granitowej konstrukcyjnej w ilości ok. 0,624 m3 Zdaniem Skarżącego nagrobki i wytworzona z nagrobków kostka nie jest odpadem gdyż: a) nie zostało udowodnione, że dotychczasowy właściciel (nagrobków) miał wolę pozbycia się ich, b) nagrobek nie powinien być traktowany jako odpady w sytuacji gdy jego właściciel nie miał zamiaru się go pozbyć w sposób zagrażający środowisku, c) kwalifikacja nagrobków jako odpadu pochodzącego z budowy, remontów lub demontaży, stoi w sprzeczności z tym, że nagrobek nie jest obiektem i nie podlega regulacjom ustawy Prawo budowlane, d) nowy właściciel poprzez wytwarzanie kostki brukowej z nagrobków realizuje swoje prawo do zarządzania rzeczą nabytą w sposób zgodny z jej przeznaczeniem, a nagrobki zostały przekształcone w nowy produkt użytkowy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach przez wytwórcę odpadów rozumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej. Zatem nie jest prawidłowe stanowisko Skarżącego, że świadczenie usług o którym mowa w przywołanej definicji wytwórcy odpadów, dotyczy wyłącznie prac realizowanych w obiektach budowlanych, o których mowa w ustawie Prawo budowlane, a nagrobki nie są obiektami budowlanymi. Ustawodawca nie zawęża bowiem tej definicji wyłącznie do obiektów budowlanych (zapis taki nie widnieje w definicji) lecz odnosi ją do szeroko pojętych "obiektów" w obrębie których prowadzone są m.in. prace rozbiórkowe a takie właśnie prace realizowane są przez Skarżącego. Wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczonych usług jest co do zasady świadczący te usługi. Skarżący świadcząc usługi w zakresie demontażu nagrobków (których właściciele zrzekli się ich na jego rzecz - co wbrew stanowisku zawartemu w skardze oznacza, że mieli oni zamiar pozbycia się ich) na podstawie ustnych umów jest ich wytwórcą, Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach przez odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Definicja ta w sposób jednoznaczny wskazuję kiedy mamy do czynienia z odpadem a kiedy nie. Istotą sprawy jest pozbycie się lub zamiar pozbycia się odpadów. Działania polegające na demontażu nagrobków powodowały wytworzenie odpadów o charakterze odpadów budowalnych. Kluczowe znaczenie ma wola pozbycia się części z uwagi na ich zużycie. Już sama okoliczność, że części wymagają regeneracji świadczy o tym, że ich zużycie, niezależnie od jego stopnia, uniemożliwia ich dalsze użytkowanie zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. W konsekwencji części samochodowe należało uznać za odpad w dacie ich pozbycia się przez dotychczasowych posiadaczy, co nastąpiło przed ich międzynarodowym przemieszczeniem. Wyrok NSA z 1.10.2024 r., III OSK 3756/21, LEX nr 3766946. Pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób niż nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 oraz 77 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odnośnie do ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego. Szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. Zarządzenie pokontrolne, jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki powinno być precyzyjnie i jednoznacznie określone. W ocenie Sądu organ przyjął prawidłowe wzorce materialnoprawne (dokonał prawidłowej wykładni prawa materialnego) oraz w sposób uzasadniony stwierdził nieprawidłowości w działalności gospodarczej Skarżącego. Sąd nie dopatrzył się żadnych wadliwości wykładni prawa, czy błędnego zastosowania przepisów prawa przez organ administracji. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.