IV SA/Po 24/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi C. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę w całości.

Prezydent Miasta P., decyzją z dnia 08 lipca 2022 roku nr [...](19), skierowaną do C. Z., odmówił zwolnienia z odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w miejscowości P., ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że C. Z. jest mieszkańcem Domu Pomocy Społecznej w miejscowości P., ul. [...]. Podaniem z dnia 8 czerwca 2022 roku wystąpił o częściowe zwolnienie z odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. W miesiącu złożenia wniosku odpłatność z pobyt w DPS, ustalona decyzją z dnia 8 listopada 2019 roku, wynosiła [...] zł. Wnioskodawca osiąga dochód w kwocie [...]zł miesięcznie, na który składają się emerytura, dodatek pielęgnacyjny oraz świadczenie uzupełniające. Organ ustalił, że wnioskodawca wydaje średniomiesięcznie na zakup leków [...] zł. Z uzyskiwanego dochodu pozostaje wnioskodawcy do jego dyspozycji kwota [...]zł na zakup dodatkowych środków czystości i dodatkowej żywności, czyli ponad to, co zapewnia Dom Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zwolnienie/częściowe zwolnienie z odpłatności za pobyt w DPS ma charakter uznaniowy i może nastąpić między innymi, gdy występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych (art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej). Organ stwierdził brak przesłanek do dokonania częściowego zwolnienia z odpłatności za pobyt w DPS oraz zaznaczył, że dom pomocy społecznej w całości ponosi wydatki związane z zapewnieniem opieki mieszkańcom oraz zaspokojeniem ich niezbędnych potrzeb bytowych i społecznych. Koszty utrzymania mieszkańca Domu Pomocy Społecznej w miejscowości P., ul. [...] wynoszą w 2022 roku [...] zł. Wnioskodawca ponosi odpłatność za pobyt w DPS w wysokości 70% osiąganego dochodu. C. Z. skorzystał z prawa do odwołania. Odwołujący się zażądał uchylenia decyzji organu I instancji oraz rozstrzygnięcia, co do istoty poprzez zwolnienie z odpłatności ponad kwotę [...]% osiąganego dochodu, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że potrzebuje pieniądze na leczenie, ubranie i jedzenie. DPS pobiera kwotę [...]zł, a kwota, która pozostaje wnioskodawcy jest dla niego, jako osoby niepełnosprawnej niewystarczająca. Z uwagi na wiek i stan zdrowia strona potrzebuje korzystać z wypracowanej emerytury w odpowiednim zakresie. Na leki, odzież, kosmetyki i odpowiednie wyżywienie potrzebuje miesięcznie dodatkowo około [...] zł. Zaznaczył przy tym, że "ma też potrzeby kulturalne". Strona podniosła, że świadczenie w kwocie [...]zł oraz zasiłek pielęgnacyjny nie mogą być wliczane do dochodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, decyzją z dnia 31 października 2022 roku (nr [...]), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach oraz kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej w przypadku dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 i 4 na potrzeby ustalenia prawa do świadczenia pieniężnego oraz opłaty wnoszonej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2, w dochodzie osoby lub rodziny nie uwzględnia się świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 31 lipca 2019 roku o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (Dz. U. z 2023 r. poz. 156 i 535). W konsekwencji świadczenie uzupełniające przyznawane przez ZUS dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji wlicza się do dochodu osoby lub rodzin ubiegającej się o świadczenie niepieniężne, a więc posiłek, usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze, pobyt i usługi w domu pomocy społecznej. Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie o odmowie zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej Kolegium wyjaśniło, że okoliczności kwalifikowane, jako przypadek szczególnie uzasadniony powinny mieć charakter obiektywny, wyjątkowy i nadzwyczajny; musza być związane z wyjątkową i trudną sytuacją podmiotu ubiegającego się o zwolnienie. Organ uwzględnił, że wnioskodawca przebywa w placówce zapewniającej całodobową opiekę. Posiada dochód z tytułu emerytury, dodatku pielęgnacyjnego oraz świadczenia uzupełniającego (2003,16 zł). Po odliczeniu opłaty za pobyt w DPS, zajęcia komorniczego oraz wydatków na leki, do dyspozycji wnioskodawcy pozostaje kwota [...]zł. C. Z. skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Strona zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P., a ponadto orzeczenia, co do istoty sprawy poprzez zwolnienie skarżącego z odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej ponad kwotę równą 40% osiąganego dochodu. W ocenie skarżącego kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem zasady równości (art. 32 Konstytucji RP), zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady udzielania szczególnej pomocy osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP) oraz osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP), a także art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych. W uzasadnieniu zgłoszonych żądań skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2021, poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 P.p.s.a. Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sąd administracyjny nie ma kompetencji do tego, aby wyrokiem rozstrzygać merytorycznie o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia odpłatności za dom pomocy społecznej. Ustawodawca powierzył rozstrzyganie takich spraw do wyłącznej kompetencji organów administracji publicznej. Skarga okazała się nieuzasadniona. Sąd nie ujawnił podstaw dla przyjęcia stanowiska, że zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), lit. c) P.p.s.a. W ocenie Sądu materiał dowodowy włączony do akt administracyjnych jest kompletny. Organ zgromadził dowody, które obrazują stan faktyczny sprawy oraz umożliwiają jej rozstrzygnięcie z poszanowaniem dla interesu społecznego i słusznego interes obywateli w rozumieniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2022, poz. 2000; dalej w skrócie K.p.a.). Analiza dowodów włączony do akt administracyjnych, w tym treści przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego, ujawnia następujące okoliczności faktyczne, które Sąd przyjmuje jako własne ustalenia w sprawie. Skarżący (lat [...]) jest osobą rozwiedzioną, posiada dzieci (syna i córkę) oraz wnuki. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] roku został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy oraz niezdolnego do samodzielnej egzystencji. Od listopada 2019 roku skarżący korzysta ze świadczeń pomocy społecznej w zakresie zapewnienia miejsca w domu opieki społecznej. Aktualnie zamieszkuje w Domu Pomocy Społecznej w P. przy ul. [...]. Skarżący uzyskuje dochody ze świadczeń emerytalnych ([...] zł brutto miesięcznie), dodatku pielęgnacyjnego ([...] zł) oraz świadczenia uzupełniającego ([...] zł) w łącznej kwocie [...]zł netto miesięcznie (po odliczeniu składek ZUS). Do świadczeń emerytalnych skarżącego skierowana została egzekucja sądowa. Potrącenia wynoszą [...] zł miesięcznie. Odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej została ustalona na [...] zł, co odpowiada 70% miesięcznego dochodu netto skarżącego (po odliczeniu składek ZUS). Do akt sprawy złożone zostały dowody wydatków skarżącego na leki za marzec i kwiecień 2022 roku na łączną kwotę [...]zł. Podaniem z dnia 16 maja 2022 roku skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta P. z prośbą o umniejszenie wysokości odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu zgłoszonego żądania wnioskodawca wskazał, że środki finansowe pozostające do jego dyspozycji z uzyskiwanego dochodu po uiszczeniu odpłatności za DPS, poniesieniu wydatków na leki i środki pomocnicze oraz potrąceniach komorniczych są niewystarczające na jego potrzeby. Wnioskodawca zaznaczył, że nie stać go na środki czystości i jedzenie, a te w DPS są niewystarczające. Organy prawidłowo uznały, że podstawę materialnoprawną dla rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącego stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 64 pkt 1-7 ustawy o pomocy społecznej osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu; 7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Sąd nie ujawnił podstaw do sformułowania oceny, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub błędne zastosowanie. Z treści art. 64 ustawy o pomocy społecznej wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Należy zatem dostrzegać odrębność postępowania i decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej) od postępowania i decyzji w sprawie zwolnienia z jej ponoszenia na podstawie (art. 64 ustawy o pomocy społecznej). Sytuacje opisane jako uprawniające do zwolnienia od ustalonej opłaty nie są zależne bezpośrednio od dochodu, jednakże osoba ubiegająca się o zwolnienie musi spełniać warunki dochodowe wskazane w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, w przeciwnym razie obowiązek wnoszenia opłaty nie powstaje (I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 64). Z uwagi na powyższe uznać należało, że podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące ustalenia wysokości dochodu mogą mieć istotne znaczenie dla oceny legalności decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, lecz pozostają indyferentne z punktu widzenia oceny legalności decyzji wydawanej na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej, a więc decyzji w przedmiocie zwolnienia/częściowego zwolnienia od ustalonej już opłat. Bark jest podstaw do tego, aby przyjmować stanowisko, że rozwiązania ustawowe dotyczące zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej są niezgodne z przepisami art. 2, art. 32, art. 69 oraz art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) lub przepisami art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencja o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzona w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169 z późn. zm.). Ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej jest zgodne z zasadą pomocniczości w sferze praw socjalnych. Natomiast rozwiązanie ustawowe o możliwość zwolnienia z odpłatności za niepieniężne świadczenie pomocy społecznej obejmujące pobyt i usługi w domu pomocy społecznej stanowi wyraz realizacji obowiązku pomocy w zabezpieczaniu egzystencji osobom niepełnosprawnym lub osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Ustawowy katalog sytuacji uprawniających do zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej jest szeroki, a do tego przyjmuje się, że ma on charakter przykładowy. Organy prawidłowo uznały, że decyzja w przedmiocie zwolnienie z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej ma charakter uznaniowy. Przyjmuje się, że swoboda decyzyjna organów w sprawie, o której mowa w art. 64 ustawy o pomocy społecznej jest związana nie tylko z orzekaniem w warunkach uznania administracyjnego, lecz także z upoważnieniem do swobodnej oceny stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji (osobistej, majątkowej, dochodowej, rodzinnej) osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej i ubiegającej się o całkowite lub częściowe zwolnienie od obowiązku ponoszenia tej opłaty. W sprawie o częściowe lub całkowite zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej właściwe organy dysponują więc podwójną swobodą decyzyjną, której zakresem są objęte ocena prawna stanu faktycznego sprawy oraz wybór rodzaju rozstrzygnięcia sprawy - decyzja pozytywna albo decyzja negatywna (wyrok NSA z 19.12.2019 r., I OSK 2335/19, LEX nr 2825841). Sąd podziela stanowisko, że zasadność żądania wniosku należało rozpoznać na gruncie treści art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że można częściowo lub całkowicie zwolnić z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, jeżeli występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. Brak jest podstaw do przyjmowania stanowiska, że kontrolowane rozstrzygniecie o odmowie zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej zostało wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Odmowa uwzględnienia żądania wniosku nie stanowi o załatwieniu kontrolowanej sprawy bez poszanowania dla interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego. Przy rozstrzyganiu sprawy organy uwzględniły wysokość dochodów osiąganych przez skarżącego, egzekucyjne obciążenia uzyskiwanego dochodu oraz obciążenie opłatą za pobyt w domu pomocy społecznej. W sprawie bezsporne pozostaje ustalenie, że po uwzględnieniu udokumentowanych dodatkowych wydatków na leki skarżącemu do swobodnej dyspozycji pozostaje kwota [...]zł. Miasto P. ponosi koszty pobytu skarżącego w domu pomocy społecznej oraz koszty usług opiekuńczych na jego rzecz w wysokości [...] zł miesięcznie, a skarżący jest obciążony opłatą w kwocie [...]zł. Dostrzegać zatem należy, że sporna opłata za pobyt w domu pomocy społecznej została ustalona na poziomie poniżej minimum socjalnego za III kwarta 2022 roku, które dla jednoosobowego emeryckiego gospodarstwa domowego określone zostało na poziomie [...] zł (dane Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych z dnia 5 grudnia 2022 roku). Wskazane minimum socjalne to wzorzec wydatków niezamożnych gospodarstw domowych. Model ten przewiduje taki zakres i poziom zaspokajanych potrzeb, aby osobom w gospodarstwie domowym na każdym etapie ich rozwoju umożliwić reprodukcję sił życiowych, posiadanie i wychowanie potomstwa oraz utrzymanie więzi społecznych. Zakłada to zaspokajanie potrzeb na godziwym, choć skromnym poziomie, z uwzględnieniem wskazań nauki (np. normy żywieniowe), ale także norm obyczajowych i kulturowych, czy norm prawnych (np. w zakresie mieszkania, edukacji). Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.