IV SA/Po 226/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Ostrów Wielkopolski z dnia 25 listopada 2021 r. nr XXXVIII/381/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym Sadowie w gminie Ostrów Wielkopolski 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Gminy Ostrów Wielkopolski na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 9 listopada 2022 roku, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ze skargą na uchwałę Rady Gminy Ostrów Wielkopolski z dnia 25 listopada 2021 roku Nr XXXVIII/381/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym Sadowie w gminie Ostrów Wielkopolski. Skarżący zażądał stwierdzenia nieważności Uchwały w całości oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminny, zgodnie z dyspozycją art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Po analizie zaskarżonej Uchwały wraz z dokumentacją planistyczną skarżący ujawnił niezgodności. Na rysunku planu zamieszczono wyrys ze studium zgodny z załącznikiem graficznym do uchwały Rady Gminy Ostrów Wielkopolski nr XXVIII/268/2017 z dnia 26 września 2017 roku w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ostrów Wielkopolski. Natomiast w treści § 1 ust. 1 zaskarżonej Uchwały wskazano, że plan nie narusza ustaleń studium zmienionego uchwałą Rady Gminy Ostrów Wielkopolski nr XXXII/316/2021 z dnia 28 maja 2021 roku. Skarżący zaznaczył przy tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 roku o sygn. akt IV SA/Po 866/18 stwierdził podjecie z naruszeniem prawa studium/uchwały Rady Gminy Ostrów Wielkopolski nr XXVIII/268/2017 z dnia 26 września 2017 roku w zakresie niektórych terenów, w tym obszaru objętego planem. Kolejne zmiany studium - uchwała Rady Gminy Ostrów Wielkopolski nr XXXII/316/2021 z dnia 28 maja 2021 roku oraz nr XLVIII/482/2022 z dnia 11 lipca roku (podjęta już po uchwaleniu zaskarżonej uchwały) nie wprowadziły nowych ustaleń dla terenów, których dotyczył powołany wyrok. W rezultacie w dniu podjęcia zaskarżonej Uchwały, dla objętego nią obszaru nie istniały obowiązujące ustalenia studium. Skarżący zaznaczył, że uchylenie zmiany studium nie powoduje, iż poprzednia wersja studium ponownie zaczyna obowiązywać. W przypadku, gdy dla danego obszaru brak jest obowiązującego studium, to nie jest możliwe uchwalenie dla niego planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę Rady Gminy Ostrów Wielkopolski wyjaśniła, że na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2018 roku o sygn. akt IV SA/Po 866/18 "faktycznie nie dokonała się zmiana studium obowiązującego przed 26 września 2017 roku". Przyjąć zatem należy, że dla terenu objętego ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym Sadowie w gminie Ostrów Wielkopolski obowiązują niezmienione ustalenia studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ostrów Wielkopolski sprzed 26 września 2017 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs? ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Ostrów Wielkopolski z dnia 25 listopada 2021 roku Nr XXXVIII/381/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym Sadowie w gminie Ostrów Wielkopolski opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 25 listopada 2021 roku pod pozycją 9772. Uchwała weszła w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 22 Uchwały), nadal obowiązuje oraz nie była nowelizowana. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co zostało expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021, poz. 741 ze zm.). Podstawę dla rozpoczęcia procedury planistycznej stanowiła uchwała Rady Gminy Ostrów Wielkopolski z dnia 28 maja 2020 roku nr XIX/188/2020 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla farmy wiatrowej w obrębie geodezyjnym Sadowie w gminie Ostrów Wielkopolski. Z uzasadnienia do tej uchwały wynika, że obszar objęty planem obejmuje część obrębu Sadowie w Gminie Ostrów Wielkopolski, a celem sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla w/w obszaru jest anulowanie istniejącego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy dla wskazanej farmy wiatrowej został pierwotnie ustalony uchwałą Rady Gminy Ostrów Wielkopolski z dnia 29 października 2013 roku 2021 roku Nr XL/329/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla farmy wiatrowej w obrębie geodezyjnym Sadowie w gminie Ostrów Wielkopolski (opublikowana w Dz. Urz. Woj. Wielk. z dnia 3 grudnia 2013 roku, pozycja 6824). Zgodnie z treścią zapisu § 1 tej uchwały "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla farmy wiatrowej w obrębie geodezyjnym Sadowie w gminie Ostrów Wielkopolski, zwany dalej planem miejscowym, obejmuje obszar o powierzchni około 39,1ha, położony w południowo-wschodniej części gminy, w północnej części obrębu geodezyjnego Sadowie". Porównanie załączników graficznych wyznaczających granice obszaru objętego planem, które opracowano dla uchwały zmieniającej (zaskarżonej Uchwały) oraz dla uchwały zmienianej (uchwały Rady Gminy Ostrów Wielkopolski z dnia 29 października 2013 roku 2021 roku Nr XL/329/2013) ujawnia tożsamość obszaru objętego postanowieniami wskazanych uchwał. Zgodnie z § 12 ust. 1 uchwały zmienianej (Nr XL/329/2013) tereny kategorii EW, oznaczone numerami porządkowymi 1-2, przeznacza się dla elektrowni wiatrowych. Natomiast zgodnie z § 4 pkt 2 uchwały zmieniającej/zaskarżonej (Nr XXXVIII/381/2021) w obrębie obszaru objętego planem ustala się tereny odnawialnych źródeł energii, oznaczone na rysunku symbolem: ER1 - ER2. Dla tych terenów ustalone zostało prawo lokalizacji elektrowni fotowoltaicznej, o mocy przekraczającej 100 kW (§ 14 pkt 2 zaskarżonej Uchwały). Zgodnie z treścią art. 10 ust. 2a pkt 1-2 ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 oraz z 2021 r. poz. 922 i 1641) oraz urządzeń innych niż wolnostojące. Postanowienia § 14 pkt 2 zaskarżonej Uchwały nawiązują do nieaktualnej treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, gdyż treść art. 10 ust. 2a ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny z dniem 30 października 2021 roku uległa zmianie, a do tej daty miał on brzmienie "Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie". Dostrzegać jednak należy, że zapisy § 4 pkt 2 oraz § 14 pkt 2 zaskarżonej Uchwały dotyczące lokalizacji elektrowni fotowoltaicznej o mocy przekraczającej 100 kW objęte są zakresem regulacji art. 10 ust. 2a ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały, również z tego względu, iż zakresy nazw "odnawialne źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW" oraz "odnawialne źródła energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW" zachodzą na siebie (krzyżują się), a więc częściowo mają te same desygnaty. Skarżony organ nie wykonał wezwania Sądu do usunięcia braków w aktach administracyjnych poprzez przedłożenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ostrów Wielkopolski aktualnego na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały. Posiłkując się materiałami opublikowanymi w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy Ostrów Wielkopolski ustalono, co następuje. Rada Gminy Ostrów Wielkopolski, w dniu 26 września 2017 roku, na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podjęła uchwałę Nr XXVIII/268/2017 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ostrów Wielkopolski. Zgodnie z treścią § 3 pkt 1-3 tej uchwały moc tracą: - uchwała Nr XI/78/2011 Rady Gminy Ostrów Wielkopolski z dnia 21.06.2011r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ostrów Wielkopolski, - uchwała Nr XXXV/276/2013 Rady Gminy Ostrów Wielkopolski z dnia 28.03.2013r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ostrów Wielkopolski, - uchwała Nr IV/27/2015 Rady Gminy Ostrów Wielkopolski z dnia 29.01.2015r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ostrów Wielkopolski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 roku o sygn. akt IV SA/Po 866/18 orzekł, że uchwała Rady Gminy Ostrów Wielkopolski z dnia 26 września 2017r. nr XXVIII/268/2017 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ostrów Wielkopolski została podjęta z naruszeniem prawa oraz stwierdził jej nieważność w części obejmującej III punkt 16 Załącznika Nr 1 oraz w części obejmującej obszar oznaczony symbolem P* w Załączniku Nr 3. Na skutek powołanego powyżej wyroku z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc zostały usunięte postanowienia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ostrów Wielkopolski, zapisy oraz część graficzna uchwały z dnia 26 września 2017r. nr XXVIII/268/2017, dotyczące obszarów, na których rozmieszczane miały być urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW oraz postanowienia dotyczące stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów. Spowodowana wyrokiem sądu administracyjnego luka w zapisach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ostrów Wielkopolski, obejmująca brak wyznaczenia w studium obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, nie została usunięta uchwałą Rady Gminy Ostrów Wielkopolski z dnia 28 maja 2021 roku nr XXXII/316/2021 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ostrów Wielkopolski. Zgodnie z uzasadnieniem do uchwały Rady Gminy Ostrów Wielkopolski z dnia 28 maja 2021 roku nr XXXII/316/ obejmuje ona swoim zasięgiem dwa tereny we wschodniej części gminy Ostrów Wielkopolski. Pierwszy z nich znajduje się w miejscowości Górzno i obejmuje swoim zasięgiem działki o nr 83/3, 316/1 oraz fragment działki nr 80 (obręb Górzno). Jego całkowita powierzchnia wynosi ok. 1,1ha. Na terenie opracowania znajduje się boisko trawiaste do piłki nożnej, boisko do siatkówki, plac zabaw oraz jednokondygnacyjny budynek gospodarczy. Drugi z terenów objętych zmianą studium jest położony w miejscowości Lewków. Znajduje się on w granicach działek o nr 517/1 oraz 539/1 (obręb Lewków). Całkowita powierzchnia tego obszaru wynosi ok. 0,65ha. Działki stanowią fragment zespołu pałacowego. Obejmują one budynek oficyny wschodniej, budynek dawnej wozowni oraz fragment ogrodu pałacowego. Na dzień podjęcia uchwały obszar opracowania w Górznie przeznaczony był pod tereny rolne, z kolei obszar opracowania w Lewkowie - pod tereny zabudowy usługowej. Po zmianie studium tereny zmienią przeznaczenie w Górznie na tereny US - tereny usług sportu i rekreacji, natomiast w Lewkowie na tereny UK - tereny zabudowy usługowej - usług edukacji publicznej i kulturowej. Wojewoda Wielkopolski trafnie wskazuje, że na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały dla obszaru objętego tą uchwałą brak było obowiązującego studium wskazującego gdzie będą rozmieszczane urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Całkowicie błędne jest stanowisko skarżonego organu, że "na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2018 roku o sygn. akt IV SA/Po 866/18 faktycznie nie dokonała się zmiana studium obowiązującego przed 26 września 2017 roku". W konsekwencji "dla terenu objętego ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym Sadowie w gminie Ostrów Wielkopolski obowiązują niezmienione ustalenia studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ostrów Wielkopolski sprzed 26 września 2017 roku". Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią § 3 pkt 1-3 uchwały Nr XXVIII/268/2017 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ostrów Wielkopolski moc prawną utraciły postanowienia uchwał Nr XI/78/2011 Rady Gminy Ostrów Wielkopolski z dnia 21.06.2011r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ostrów Wielkopolski w brzmieniu ustalonym uchwałami w sprawie zmiany Studium, tj. uchwałą Nr XXXV/276/2013 Rady Gminy Ostrów Wielkopolski z dnia 28.03.2013r. oraz uchwałą Nr IV/27/2015 Rady Gminy Ostrów Wielkopolski z dnia 29.01.2015r. Skoro powołany powyżej wyrok zakresem stwierdzenia nieważności nie obejmuje § 3 pkt 1-3 uchwały Nr XXVIII/268/2017, to brak jest jakichkolwiek podstaw do formułowania stanowiska o obowiązywaniu na dzień podejmowania zaskarżonej Uchwały postanowień Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ostrów Wielkopolski ustalonych uchwałami Rady Gminy Ostrów Wielkopolski Nr XI/78/2011, Nr XXXV/276/2013 oraz Nr IV/27/2015. Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z treścią art. 15 ust. 3 pkt. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały, w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Przyjmuje się, że z art. 10 ust. 2a w związku z art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby później ich dopuszczalna lokalizacja została wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony (wyrok NSA z 11.01.2023 r., II OSK 2619/22, LEX nr 3501828, wyrok WSA w Krakowie z 4.01.2023 r., II SA/Kr 1328/22, LEX nr 3460498, wyrok WSA w Szczecinie z 11.05.2023 r., II SA/Sz 148/23, LEX nr 3570992). Sąd podzielił stanowisko Wojewody Wielkopolskiego, że ujawnione naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w całości. O zasadności takiego rozstrzygnięcia przesądza brak koniecznego powiązania obszarów przeznaczonych pod urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii z terenami graniczącymi z takimi obszarami poprzez strefy ochronne. Stad brak obowiązującego studium odnośnie stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów sąsiednich przesądza braku możliwość samodzielnego funkcjonowania zapisów zaskarżonej Uchwały dotyczących terenów rolniczych, zabudowy zagrodowej, zieleni nieurządzonej, wód powierzchniowych oraz dróg wewnętrznych. Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku zasądzając od Gminy Ostrów Wielkopolski na rzecz Wojewody Wielkopolskiego, na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego z wyboru, tj. zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018r., poz. 265).