IV SA/Po 223/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Karol Pawlicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Rawiczu na uchwałę Rady Miejskiej w Jutrosinie z dnia 26 października 2010 r. nr XLIII/211/2010 w przedmiocie nadania statutu sołectwa JEZIORA stwierdza nieważność uchwały

Rada Miejska w Jutrosinie działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej: "u.s.g.") podjęła 26 października 2010 r. uchwałę nr XLIII/211/2010 w sprawie statutu sołectwa JEZIORA. Wskazana uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2011 r. nr 28 pod poz. 611. Pismem z [...] lutego 2020 r. Prokurator Rejonowy w R. wniósł skargę na wskazaną powyżej uchwałę zaskarżając ją w części. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie: 1) art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 i 4 i art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyjęcie zapisem "w szczególności" w § 5 ust. 3, § 6 ust. 1 i § 22 ust. 2 uchwały katalogu otwartego zadań sołectwa oraz zadań sołtysa, co stanowi regulacje nieuprawnione, albowiem zadania sołectwa oraz zadania organów sołectwa powinny zostać uregulowane w statutach w sposób wyczerpujący w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa oraz jego organów; 2) art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyznanie w § 10 ust. 2 pkt 1 uchwały zebraniu wiejskiemu kompetencji w zakresie wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej, a także bezpodstawne nadanie w Rozdziale IV uchwały zebraniu wiejskiemu statusu organu elekcyjnego przy wyborze sołtysa i członków rady sołeckiej, co stanowi regulacje nieuprawnione, albowiem niewątpliwie ustawodawca w art. 36 ust. 1 u.s.g. nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze; 3) art. 37a u.s.g. poprzez bezpodstawne nałożenie w § 22 ust. 2 pkt 11 uchwały na sołtysa obowiązku brania udziału w sesjach rady gminy, co stanowi regulację nieuprawnioną, albowiem niewątpliwie ustawodawca w przywołanym przepisie ustawy przyznał przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej prawo do uczestniczenia w sesjach rady gminy; 4) art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyjęcie w § 29 ust. 1 uchwały, że "Dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej wymagana jest osobista obecność co 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa", a w § 29 ust. 2, że "O ile w wyznaczonym terminie nie będzie wymaganego określonego w ust. 1 quorum, wybory przeprowadza się w drugim terminie, w tym samym dniu, pół godziny później, bez względu na liczbę osób uczestniczących w zebraniu", co stanowi regulacje nieuprawnione, albowiem u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej żadnego kworum. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 3 w zakresie fragmentu "w szczególności", § 6 ust. 1 w zakresie fragmentu "w szczególności", § 10 ust. 2 pkt 1 (w zakresie wyboru), § 15 pkt 6, § 21 ust. 1 w części "z- zastrzeżeniem ust. 2 oraz § 27 ust, 3 i 4 i § 35", § 22 ust. 2 w zakresie fragmentu "w szczególności", § 22 ust. 2 pkt 11 oraz wszystkich przepisów rozdziału IV zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ uwzględnił zarzuty skargi oraz wniósł o odstąpienie od obciążania go kosztami postępowania. Wskazał również, że podjęte zostaną działania w celu zmiany zaskarżonej uchwały celem dostosowania jej do obowiązujących przepisów prawa. Zarządzeniem z [...] czerwca 2020 r. sąd wezwał organ do nadesłania w terminie 14 dni akt w zakresie przeprowadzenia konsultacji społecznych statutu obejmujących: uchwałę Rady Miejskiej w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych, zarządzenie Burmistrza w powyższym przedmiocie oraz protokół z konsultacji wraz z listą obecności. Pismem z [...] lipca 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy J. poinformował, że w archiwum zakładowym nieodnaleziono pisemnych dokumentów dotyczących przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Rozstrzygnięcie sporu wymagało dokonania oceny zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w Jutrosinie z 26 października 2010 r., nr XLIII/211/2010 w sprawie statutu sołectwa JEZIORA. W ocenie Prokuratora kwestionowane przez niego zapisy uchwały są niezgodne z postanowieniami u.s.g. Z odpowiedzi na skargę wynika, że Rada Miejska uwzględnia zarzuty skargi. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały sąd na wstępie wskazuje, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W uchwale NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 [orzeczenia sądów administracyjnych dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl] wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił m. in. art. 35 u.s.g. Zgodnie z ustępem pierwszym powołanego przepisu, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle zaś art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Zgodnie z art. 5a ust. 1 u.s.g., w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. W świetle zaś art. 5a ust. 2tej ustawy, zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7. Na tle przytoczonych przepisów wymienia się, że ustawa przewiduje dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne. Pierwsze będą mieć miejsce w przypadkach przewidzianych ustawą. Zakres ten obejmuje nie tylko sprawy zawarte w ustawach szczególnych wymagających przeprowadzenia konsultacji, ale także te poddane procedurze konsultacyjnej na mocy przepisów ustawy o samorządzie gminnym (art. 4 ust. 1 pkt 1-3, art. 5 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1 u.s.g.). Natomiast konsultacje fakultatywne będą mieć miejsce w innych sprawach ważnych dla gminy, ergo we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za ważne. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Uchwała określająca zasady oraz tryb przeprowadzenia konsultacji społecznych może mieć charakter abstrakcyjny lub indywidualny. Uchwała abstrakcyjna powinna określać formę oraz zasady organizacji i przeprowadzania wszystkich konsultacji społecznych na terenie gminy. Uchwała indywidualna będzie regulować konkretne konsultacje przeprowadzane w określonym stanie faktycznym. [M. Augustyniak i R. Marchaj, art. 5(a). (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Wolters Kluwer, 2016]. W opinii sądu świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu sołectwa powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z jego mieszkańcami. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany. Wymóg przeprowadzenia uprzednio konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii [por. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, orzeczenia sądów administracyjnych dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl]. Sąd stwierdza, że wraz z odpowiedzią na skargę organ nie przekazał żadnych akt administracyjnych świadczących o tym, że uchwalenie zaskarżonej uchwały zostało poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji społecznych na regułach określonych uprzednio w uchwale rady gminy. Dokumentów tego rodzaju nie przedłożono mimo wezwania wystosowanego na podstawie zarządzenia z 25 czerwca 2020 r. Również w dzienniku urzędowym województwa wielkopolskiego przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały nie opublikowano żadnej uchwały regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Uchwała Rady Miejskiej w Jutrosinie w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Jutrosin nr VII/39/2011 została bowiem podjęta dopiero 2 czerwca 2011 r. i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2011 r. nr 221 pod pozycją 3482. W tego rodzaju sytuacji niezależnie od zarzutów skargi sąd przyjął, że zaskarżona uchwała nie została w sposób odpowiadający prawu poddana konsultacjom społecznym z mieszkańcami sołectwa co świadczy o naruszeniu art. 35 ust. 1 u.s.g. Skutkiem podjęcia uchwały, dla której został zastrzeżony wymóg obligatoryjnych konsultacji, bez ich faktycznego przeprowadzenia, będzie jej kwalifikowana wadliwość. W takim przypadku zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności w trybie nadzoru [tak: S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), "Ustawa o samorządzie gminnym" [w:] S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawy samorządowe. Komentarz, Warszawa 2018]. Zgodnie z brzmieniem art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. W świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w zw. z ust. 4 a contrario, sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał [tak: wyrok NSA z 15 września 2017 r., I OSK 1136/17]. Z powyższych rozważań wynika, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na podjęcie jej bez przeprowadzenia wymaganych przez art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. konsultacji. Świadczy to o naruszeniu przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały w przedmiocie statutu sołectwa, co przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały [por. wyrok NSA z 03 września 2013 r., II OSK 652/13]. W tej sytuacji sąd za przedwczesne uznał odnoszenie się do zarzutów skargi wobec poszczególnych postanowień zaskarżonej uchwały. Podsumowując rozważania sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała nie odpowiada prawu z uwagi na uchwalenie jej bez uprzedniego przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Za bezprzedmiotowy uznał wniosek gminy o odstąpienie od obciążenia jej kosztami postępowania albowiem prokurator zwolniony jest od kosztów sądowych więc nie powstały jakichkolwiek koszty postępowania, które mogłyby obciążyć gminę z uwagi na uwzględnienie skargi.