IV SA/Po 212/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Gminy Damasławek z dnia 29 listopada 2016 r. nr XXX/176/16 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Damasławek postanawia: skargę odrzucić; zwrócić skarżącemu A. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego.

W dniu [...] marca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga A. S. (zwanego dalej: skarżący) na uchwalę Rady Gminy z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Gminy D. (zwanej dalej odpowiednio: Uchwała, Rada). Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności Uchwały w całości oraz zobowiązania Rady do podjęcia Uchwały w sprawie uchwalenia Statutu Gminy, w którym będzie zapis, że "Przebieg sesji rejestrowany jest przez elektroniczne urządzenia nagrywające. Zapisy na nośniku elektronicznym przechowywane są 8 lat". Skarżący zarzucił naruszenie art. 2, 7, 61 Konstytucji RP, art. 11b ustawy z dnia [...] marca 1990 r., o samorządzie gminnym, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" oraz § 51 ust. 3 "obowiązującego wówczas Statutu Gminy D.", co – w jego ocenie – skutkowało naruszeniem interesu skarżącego oraz "innych zainteresowanych" prawa dostępu do informacji publicznej, jaką jest przebieg obrad komisji i sesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu ze względu na brak legitymacji prawnej skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa) Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Wskazać należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. , poz. 446 – j.t. z późn. zm., zwanej dalej: Usg). W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego przepisami Uchwały. Nie wykazał również naruszenia interesu prawnego przepisami Uchwały w stosunku do "innych zainteresowanych", albowiem z akt sprawy wynika, że nie działał on w niczyim, poza własnym, imieniu. Dla przyjęcia, że interes prawny skarżącego został naruszony przepisami Uchwały konieczne jest ustalenie, że treść tych przepisów bezpośrednio dotyczy sfery praw i obowiązków skarżącego. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kpa. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl; postanowienie WSA w Krakowie z 25 czerwca 2015 r., III SA/Kr 277/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). Jak podkreśla NSA, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się takiego naruszenia przepisami Uchwały. Skarżący dopatruje się naruszenia tego interesu w braku regulacji. Zapisy Uchwały w stosunku do Uchwały bezpośrednio ją poprzedzającej zostały bowiem okrojone i z Uchwały usunięto zapisy dotyczące rejestrowania sesji Rady przez elektroniczne urządzenia nagrywające, ich zapisu na nośniku elektronicznym oraz przechowywania przez określony czas. Tymczasem żadne przepisy prawa obowiązujące w chwili Uchwalania Statutu nie nakładają obowiązku ani rejestrowania przebiegu posiedzeń Rady, ani przechowywania tych zapisów na nośnikach elektronicznych przez określony czas. Skoro skarżący nie wykazał, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej Uchwały naruszenie w chwili zaskarżenia jego interesu prawnego - nie mógł skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy Sąd nie miał podstaw do dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Dokonanie przez Sąd takiej merytorycznej oceny byłoby możliwe dopiero po ustaleniu, że stronie skarżącej przysługuje - zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - legitymacja do jej zaskarżenia. Skoro stronie skarżącej w niniejszej sprawie legitymacja procesowa nie przysługuje, nie jest możliwe rozpoznawanie ich zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, LEX nr 437511). Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach (zwrot wpisu), Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa.