IV SA/Po 211/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi P. o. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę w całości

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia P. o., I. S., P. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Powyższe postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w dniu [...] listopada 2017 r. przeprowadził kontrolę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P., w następstwie której w dniu [...] listopada 2017 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na obiekt zamieszkania zbiorowego na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] (dz. nr [...] ark. [...], obręb Ł.). Pismem sporządzonym dnia [...] grudnia 2017 r. P. o. , I. S. oraz P. S. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z wnioskiem o zawieszenie postępowania nr [...], z uwagi na konieczność przeprowadzenia procedury wydzielenia dwóch odrębnych lokali w budynku mieszkalnym położonym w P. przy ul. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] znak [...] odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na obiekt zamieszkania zbiorowego na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] (dz. nr [...] ark. [...], obręb Ł.). W postanowieniu zawarto pouczenie o prawie do wniesienia zażalenia. Zażalenie na postanowienie organu I instancji stosownie do pouczenia zawartego w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wnieśli: I. S., P. S. oraz P. o. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. stwierdził niedopuszczalność złożonego zażalenia i wskazał, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje. Zgodnie bowiem z przepisem art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Podkreślono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. błędnie pouczył strony o przysługującym im zażaleniu, jednakże to błędne pouczenie nie może dawać stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Jednocześnie wyjaśniono, że zażalenie na postanowienie PINB dla Miasta P. jest niedopuszczalne, a postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W przewidzianym ustawą terminie na P. sp. zo.o. wniosła do sądu administracyjnego skargę na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. wnosząc o jego uchylenie; a także o zawieszenie postępowania nr [...] do czasu rozstrzygnięcia postępowania wydzielenia odrębnych lokali w przedmiotowym budynku jednorodzinnym i zasądzenia kosztów procesu według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisu art.101 kpa poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania; naruszenie przepisu art. 112 kpa, poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz naruszenie zasad określonych w przepisie art. 8 i 9 kpa. Uzasadniając skargę wskazano, że procedura wyodrębnienia lokali, jak wskazano w wniosku o zawieszenie postępowania stanowi zagadnienie wstępne w sprawie zmiany sposobu użytkowania spornego budynku mieszkalnego i w tej sytuacji postępowanie administracyjne powinno zostać zawieszone. Brak zawieszenia postępowania i ograniczenie możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania stanowi ograniczenie gwarancji procesowych obywatela. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 – dalej jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa materialnego - które miało wpływ na wynik sprawy - jak również przepisów postępowania, które - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dostrzegł też naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że uchylenie postanowienia z powodu naruszenia prawa materialnego doznaje ograniczenia, bowiem może ono nastąpić tylko wówczas, jeżeli uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie, w przypadku naruszenia przepisów postępowania, przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść postanowienia (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 458). Jednocześnie przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji gdy przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść orzeczenia byłaby taka sama (por. A. Kabat [w;] B. Dauter, A. Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 624). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd musi zatem mieć na uwadze, czy uchylenie zaskarżonego aktu z uwagi na stwierdzone uchybienia może doprowadzić do wydania postanowienia o innej treści na skutek ponownego rozpoznania sprawy. Kwestią bezsporną w okolicznościach badanej sprawy pozostaje, że strona Skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania administracyjnego, a organ I instancji prowadzący postępowanie administracyjne wydał postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, pouczając o przysługującym prawie do wniesienia zażalenia na to postanowienie. Poza sporem pozostaje również fakt, że stosownie do treści pouczenia zawartego w postanowieniu pierwszoinstancyjnym strona Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Nie budzi wątpliwości fakt, że organ II instancji stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Istota sporu sprowadza się do dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, naruszenie gwarancji procesowych strony poprzez – jak wskazuje strona Skarżąca – pozbawienie jej prawa do rozpatrzenia przez organ II instancji zasadności wniosku o zawieszenie postępowania oraz pozbawienia prawa do rozpoznania zażalenia, o którym pouczył organ I instancji. Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niedopuszczalności zażalenia stanowił przepis art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 – dalej jako: ppsa) stosownie do treści którego na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Jednocześnie w myśl art. 134 w zw. z art. 144 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Wyjaśnić należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, że na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 kpa) lub gdy przepis szczególny tak stanowi - jeżeli organ administracji publicznej wydaje postanowienie w oparciu o taki przepis. Takie ukształtowanie prawa do wniesienia zażalenia wynika z charakteru postanowienia, które w zasadzie nie załatwia sprawy, lecz dotyczy samego postępowania w sprawie. Prawo do wniesienia zażalenia wynika z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej przewidującej takie prawo. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania należy w pierwszej kolejności zauważyć, że na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) wprowadzono zmiany w treści art. 101 § 3 kpa. Zgodnie z tym przepisem w zamienionej treści na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Treść art. 101 § 3 kpa należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje - wyłącznie - na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Jednoznaczne w tym zakresie stanowisko wyraża się również w orzecznictwie, wskazując że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie jest zaskarżalne (por. wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12; z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2509/12; z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2975/12; z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1651/14; z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2855/13; z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 339/16, wyrok NSA z 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1542/16). Ustosunkowując się do argumentacji skargi, co do dopuszczalności zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, należy wyjaśnić, że przedstawione w skardze stanowisko i powołane orzeczenia odnoszą się do stanu prawnego sprzed zmiany ustawy kpa dokonanej ustawą z 3 grudnia 2010 r. W brzmieniu tym art. 101 § 3 kpa stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. W treści tego przepisu mieściło się zaskarżanie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. przepis ten nie ograniczał bowiem możliwości wniesienia zażalenia w odniesie do niektórych rodzajów rozstrzygnięć w przedmiocie zawieszenia postępowania. Tym samym faktycznie przed wejściem w życie ustawy z 3 grudnia 2010 r. możliwe było zaskarżenie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Należy jednak wskazać, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez organ 29 listopada 2017 r., a więc zastosowanie ma art. 101 § 3 kpa w brzmieniu zmienionym ustawą z 3 grudnia 2010 r., a w konsekwencji zasadnie organ II instancji przyjął stanowisko, że stronie nie przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Skoro zatem strona Skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, to słusznie organ II instancji uznał, że zażalenie na powyższe postanowienie jest niedopuszczalne, na podstawie art. 134 kpa. Podkreślenia wymaga też, że wyniki wykładni art. 101 § 3 kpa przeprowadzone przy użyciu dyrektyw językowych są tożsame z wynikami wykładni przeprowadzonej przy użyciu dyrektyw systemowych i celowościowych. Należy bowiem zauważyć, że istotą nowelizacji art. 101 § 3 kpa było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowień o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, stosownie do zasady generalnej szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 kpa. Odnosząc się natomiast do zarzutu pozbawienia strony Skarżącej gwarancji procesowych w związku z brakiem możliwości rozpoznania przez organ II instancji zasadności wniosku o zawieszenie postępowania, należy zwrócić uwagę na brzmienie art. 142 kpa, który literalnie przewiduje prawo zaskarżenia postanowienia na które nie służy zażalenie w odwołaniu od decyzji. Nie można zatem podzielić stanowiska strony Skarżącej co do tego, że wyłącznie przez ustawodawcę możliwości wniesienia zażalenia samoistnego na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, w istocie stanowi naruszenie fundamentalnych praw strony Skarżącej. Kwestionowane przez stronę Skarżącą rozstrzygnięcie organu podlega bowiem zaskarżeniu w drodze zażalenia niesamoistnego, którego zasadność jest badana na etapie rozpatrywania odwołania. Odnosząc się do argumentu o wadliwości pouczenia przez organ I instancji należy wskazać, że błędne pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia nie może tworzyć takiego uprawnienia dla zainteresowanego podmiotu, bowiem w sposób rażący naruszałoby to konstytucyjne zasady praworządności i równości obywateli wobec prawa (art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Błędne pouczenie nie rodzi praw dla strony postępowania. Jeżeli prawo nie przewiduje zaskarżenia danego aktu w drodze zażaleniowej, to pouczenie zawarte w postanowieniu, nie może takiego prawa przyznać. W tej też sytuacji prawidłowo postąpił organ II instancji stwierdzając niedopuszczalność zażalenia wniesionego na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Reasumując, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zarzuty podniesione w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu również nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania, albo przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skoro nie stwierdzono żadnych wad uzasadniających uchylenie zaskarżonego postanowienia Sąd na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił. Na marginesie, odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o zawieszenie przez Sąd postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia postępowania w sprawie wydzielenia odrębnych lokali należy wskazać, że zawieszenie postępowania administracyjnego należy do właściwości organu administracji publicznej, o czym w sposób jednoznaczny stanowi art. 97 i 98 kpa. Sądy administracyjne powołane są natomiast do kontroli legalności działalności administracji publicznej, o czym stanowi art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 ppsa. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.