IV SA/Po 199/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję.

Burmistrz Miasta i Gminy M. decyzją z [...].11.2019r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104, art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz.2096 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art.3, art.5 ust.2, art. 16a, art.20 ust 3, art.23, art.23b, art. 24, art. 25, art. 26, art.32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2018 r. poz.2220 ze zm., dalej u.ś.r.), Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. 2017 r. poz. 1466) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2018 r. poz. 1497) oraz upoważnienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. udzielonego Zarządzeniem Nr [...] przez Burmistrza Miasta i Gminy M. Kierownikowi Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. do prowadzenia postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych i wydawania decyzji administracyjnych w sprawach świadczeń rodzinnych, po rozpatrzeniu wniosku Nr [...] złożonego dnia [...].08.2019 r., odmówił I. S. (dalej: "skarżąca") świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, wnioskowanego na A. S.. Powodem odmowy było przekroczenie kryterium dochodowego. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu [...].08.2019 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Do złożonego wniosku dołączono wszystkie niezbędne dokumenty, od których uzależnione jest przyznanie ww. świadczenia. Po analizie zebranych materiałów i przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego ustalono, że A. S. jest osobą posiadającą orzeczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...].09.2019 r., w którym stwierdzono trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji, z terminem ważności na stale. I. S. jest wnuczką A. S. i nie podejmuje zatrudnienia ze względu na niepełnosprawność babci. Z treści wywiadu środowiskowego z dnia [...].10.2019 r. wynika, że I. S. opiekuje się swoją babcią, pomaga jej w codziennych czynnościach życiowych. Po weryfikacji dołączonych do wniosku oraz uzyskanych i zweryfikowanych przez Organ dokumentów wynika, że dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę wynosi [...] zł. Dochód ten przekracza kryterium dochodowe wynoszące [...] zł. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz po przeliczeniu dochodów rodziny ustalono, że nie spełnia ona przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania ww. świadczeń. Organ wskazał również, że wnioskodawcy nie przysługiwał specjalny zasiłek opiekuńczy w poprzednim okresie zasiłkowym. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła I. S. podnosząc, że nie może podjąć pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad babcią, a próg dochodowy został przekroczony jedynie o [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].01.2020r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium wskazało, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że babcia skarżącej - A. S., orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] września 2019r. nr [...] uznana została za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, jest więc osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 lit. e) u.ś.r. Faktyczną opiekę nad niepełnosprawną babcią sprawuje wnuczka I. S., która w związku z obowiązkami opiekuńczymi nie podejmuje zatrudnienia. Organ ustalił, że dwuosobowa rodzina nie spełnia kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 2 u.ś.r., gdyż dochód miesięczny w przeliczeniu na osobę wynosi [...] zł. Wobec tego organ odmówił przyznania żądanego świadczenia. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób precyzyjny wskazują sposób określenia dochodu, na potrzeby ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Według art. 3 pkt 1 u.ś.r. dochód oznacza po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 3Of ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1509, zpóźn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, b) dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Kolegium ponownie weryfikując sposób ustalenia dochodu rodziny uznało, że organ I instancji prawidłowo ustalił dochód rodziny skarżącej na podstawie przedłożonych dokumentów zgromadzonych w sprawie. Przy ustalaniu dochodu za 2018 rok (jako poprzedzający okres zasiłkowy 2019/2020) uwzględnić należało dochód podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych uzyskany przez A. S. z tytułu świadczenia rentowego w wysokości [...] zł netto (dochód brutto w kwocie [...]zł pomniejszony o podatek należy w kwocie [...]zł i składki na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...]zł). Ponieważ rodzina wnioskującej składa się z dwóch osób to dochód rodziny należy podzielić przez dwie osoby i 12 miesięcy uzyskując w ten sposób dochód miesięczny na jednego członka rodziny w kwocie [...]zł, który przekracza kryterium dochodowe. Argumenty strony o jej trudnej sytuacji finansowej nie mogły być wzięte pod uwagę. Organ podkreślił, że ustawodawca wyraźnie wskazał w jaki sposób należy ustalać dochody rodziny na potrzeby wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego nie przewidując żadnych ustępstw nawet w sytuacji przekroczenia kryterium. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzono, że wnioskująca o specjalny zasiłek opiekuńczy mimo faktycznej opieki nad babcią nie spełnia przesłanki dochodowej wskazanej w art. 5 ust. 2 u.ś.r. Kolegium w związku z niespełnieniem kryterium dochodowego uznało za niecelowe badanie pozostałych przesłanek, warunkujących ustalenie prawa do wnioskowanego świadczenia, w tym obowiązku alimentacyjnego wnuczki wobec babci. Na marginesie skład orzekający rozumiejąc determinację odwołującej się wyrażoną w odwołaniu pouczył ja o możliwości zwrócenia się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z wnioskiem o specjalny zasiłek celowy w razie zaistnienia szczególnych okoliczności. Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu I. S. podnosząc, iż się z nią nie zgadza. Podkreśliła, że całe swoje dorosłe życie poświęciła opiece nad babcią i nie może podjąć zatrudnienia utrzymując się z emerytury babci. Wskazała na swa trudną sytuację i zauważyła, że ponieważ przekroczenie kryterium dochodowego jest niewielkie można zastosować w jej przypadku ustępstwo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację i podkreślając, że ustawodawca wyraźnie wskazał w jaki sposób należy ustalać dochody rodziny na potrzeby wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego nie przewidując żadnych ustępstw nawet w sytuacji nieznacznego przekroczenia kryterium. Mając powyższe na względzie Kolegium uważa, że pomimo trudnej sytuacji osobistej i finansowej skarżącej brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją z [...].01.2020r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z [...].11.2019r., nr [...] odmawiającą I. S. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, wnioskowanego na A. S.. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2018 r. poz. 2220 ze zm., dalej: "u.ś.r."). Zgodnie z art.16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1. nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2. rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Artykuł 16a ust.2 w związku z art. 5 ust. 2 u.ś.r. stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł. Sąd wskazuje, że z dokumentów dołączonych do akt sprawy wynika, że dochód rodziny wnioskodawcy za 2018 r. w przeliczeniu na osobę wynosił [...] zł. Należy wskazać, że dochód ten w istocie przekracza kryterium dochodowe wynoszące [...] zł. Sąd wskazuje, że organy nie wzięły jednak pod uwagę treści art. 16a ust. 3 u.ś.r. W treści art. 16a ust. 3 u.ś.r. ustawodawca stwierdza, że "W przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje". Wskazany przepis stanowi swoistą postać dodatkowej kwalifikowanej ochrony prawnej osoby starającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy na wypadek, kiedy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany. Przesłanka do uzyskania tej ochrony i zarazem uprawnienia z nią związanego (do zasiłku) stanowi, że w takim jak wyżej kwalifikowanym stanie prawnym i faktycznym, specjalny zasiłek opiekuńczy wnioskodawcy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Zarówno wykładnia literalna, jak i celowościowa i funkcjonalna, wskazanego przepisu, jednoznacznie wskazują, że otrzymanie zasiłku pomimo przekroczenia dochodu w sposób określony w ustawie jest uzależnione od okoliczności spełniania przesłanek do otrzymania tego zasiłku w poprzednim okresie zasiłkowym, a nie od otrzymania/pobierania tego zasiłku w tym okresie. W ramach wykładni omawianego przepisu trzeba bowiem odróżnić przysługiwanie określonych uprawnień, które polega na spełnianiu przesłanek określonych ustawą, od ich skonkretyzowania, czy wykonania przez właściwy organ. W treści ust. 3 art. 16a u.ś.r. mowa jest o przysługiwaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, a zatem stanowi on o "przysługiwaniu" zasiłku, a nie o przyznaniu zasiłku, tj. skonkretyzowaniu prawa w formie aktu administracyjnego. Powołany przepis nie przewiduje i nie formułuje warunku pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego w poprzednim okresie zasiłkowym. Pobieranie świadczenia i posiadanie do niego prawa w znaczeniu "przysługiwania" zasiłku, to nie są tożsame sytuacje i pojęcia. Posiadanie prawa determinuje pobieranie świadczenia. Świadczenie jest pobierane, jeżeli przysługuje, ale dopuszczalna prawem jest sytuacja, że z przyznanego prawa uprawniony świadczeniobiorca nie korzysta. Dotyczy to zwłaszcza świadczeń przyznawanych na wniosek. Z treści art. 16a ust. 3 u.ś.r. nie wynika, że uprawnienie do otrzymania zasiłku pomimo przekroczenia dochodu jest adresowane jedynie do podmiotów, które z tego zasiłku już korzystały (por. wyrok NSA z 25.04.2018 r., sygn. akt I OSK 3089/15). Organ I instancji jedynie lakonicznie (bez żadnego wyjaśnienia na jakiej podstawie) wskazał, że wnioskodawcy nie przysługiwał specjalny zasiłek opiekuńczy w poprzednim okresie zasiłkowym, natomiast organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, pomijając istnienie art. 16a ust. 3 u.ś.r. Sąd wskazuje, że obowiązkiem organów było ustalenie, czy hipotetycznie w poprzednim okresie zasiłkowym przysługiwałoby skarżącej omawiane świadczenie. Jak już wskazano, art. 16a ust. 3 u.ś.r. nie przewiduje przesłanki/warunku pobierania w rzeczywistości specjalnego zasiłku opiekuńczego w poprzednim okresie zasiłkowym. Definicja pojęcia "przysługuje w poprzednim okresie zasiłkowym" nie odnosi się jedynie do okresu, kiedy to uprawniona faktycznie pobierała zasiłek. (por. wyrok NSA z 10.01.2019 r. o sygn. akt I OSK 3192/18 oraz wyrok WSA w Szczecinie z 12.06.2017 r. o sygn. akt II SA/Sz 253/17) Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji zastosuje art. 136 k.p.a. i przeprowadzi dodatkowe postępowanie (albo zleci jego przeprowadzenie organowi I instancji) w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie i ustali, czy skarżącej przysługiwał specjalny zasiłek opiekuńczy w poprzednim okresie zasiłkowym (bez znaczenia pozostaje, czy skarżąca faktycznie pobierała wówczas taki zasiłek). Organ w tym celu ustali i przeanalizuje łączny dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę za rok 2017. Swoje ustalenia organ szczegółowo opisze w uzasadnieniu decyzji z poszanowaniem art. 107 § 3 k.p.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568 i 695). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ----------------------- 7