IV SA/Po 1950/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi K. P. przy udziale Rzecznika Praw Dziecka na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia "Dobry start" uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza N. T. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) po rozpoznaniu sprawy z odwołania K. P. (dalej także: wnioskodawca, skarżący) od decyzji Burmistrza N. T. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania mu świadczenia dobry start na rzecz A. M., decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. [...], dalej: k.p.a.) oraz § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U.2018.1061, dalej: Rozporządzenie) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO wskazało, że od odmownej decyzji Burmistrza motywowanej tym, że wnioskodawca nie znajduje się w kręgu osób uprawnionych do otrzymania wnioskowanego świadczenia K. P. złożył odwołanie wskazując, iż od [...] maja 2020 r. postanowieniem sądu sprawuje wraz z żoną pieczę zastępczą dla m.in. A. M., który znajduje się pod ich opieką. W związku z tym to oni dbają o to, by chłopiec uczęszczał do szkoły i zdaniem wnioskodawcy nie powinien być pozbawiany świadczeń, z których korzystają wszystkie dzieci. Pismem z dnia [...].09.2020 r. zgłoszenia udziału w postępowaniu dokonał Rzecznik Praw Dziecka (dalej: RPD) wskazując, że nie zgadza się z argumentacją zawartą w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. RPD podkreślił, że we wszystkich sprawach dotyczących praw dziecka pojęcie "dobra dziecka" jest kluczowe i powinno stanowić swoistą podstawę wykładni przepisów. W związku z tym zarzucono organowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci [powinno być § 4 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia – uw. Sądu] poprzez niewłaściwe uznanie, że wnioskodawca nie jest podmiotem uprawnionym do uzyskania wnioskowanego w sprawie świadczenia. RPD zwrócił uwagę, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka, co znajduje podstawę zarówno w Konstytucji RP jak i w Konwencji o Prawach Dziecka, w związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia świadczenie przysługuje rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych - raz w roku na dziecko. Obok tych osób rozporządzenie daje możliwość przyznania świadczenia dobry start tylko osobom uczącym się, które występują we własnym imieniu o przyznanie im tego świadczenia. Z akt sprawy wynika, że A. M. nie jest dzieckiem wnioskodawcy oraz E. P.. Postanowieniem Sądu Rejonowego w N. T. z dnia [...] maja 2020 r. (sygn. akt III Nsm [...]) został (wraz z siostrą A. M.) natychmiast w trybie zarządzenia tymczasowego oddany pod opiekę E. i K. małżeństwa P. na czas trwania postępowania o ograniczenie władzy rodzicielskiej A. M. nad małoletnimi: A. i A. M.. Zatem państwo P. nie spełniają warunków do przyznania im świadczenia dobry start dla A. M., gdyż nie są ani rodzicami, ani opiekunami faktycznymi - gdyż zgodnie z definicją opiekuna faktycznego jest to osoba, która faktycznie opiekuje się dzieckiem, jeżeli jednak wystąpiła o jego przysposobienie. Państwo P. nie są też opiekunami prawnymi ani rodziną zastępczą. Nie znajdują się też wśród pozostałych wymienionych w przepisie osób, które mają prawo do pobrania na rzecz dziecka świadczenia dobry start, a podkreślić należy, że katalog ten jest zamknięty, co oznacza, że do świadczenia mają prawo tylko osoby w nim wymienione. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych przez RPD, organ II instancji stwierdził, że ma obowiązek stosowania obowiązującego prawa. W ramach tego obowiązku należy stosować wprost te normy, które zostały sformułowane w przepisach w sposób jednoznaczny, a poddać interpretacji te z nich, których nie budzące wątpliwości odczytanie nie jest możliwe. Oznacza to, że proces ustalania treści normy prawnej kończy się, gdy wykładnia językowa pozwala na ustalenie treści normy prawnej (clara non sunt interpretanda). Taka właśnie sytuacja - jasnego, jednoznacznego sformułowania art. 4 ustawy [powinno być § 4 Rozporządzenia – uw. Sądu] ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Decyzja SKO zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez K. P.. Podkreślił on, że zaskarżona decyzja jest krzywdząca, jako że wraz z żoną w pełni realizowali powierzone przez sąd zadanie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Zgłaszając swój udział w postępowaniu, RPD zarzucił zaskarżonej decyzji - naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6, 7 i art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie wyrażonych w tych przepisach podstawowych zasad postępowania administracyjnego, - mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego - § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 3 Rozporządzenia w zw. z art. 72 ust. 1 zd. 1, art. 72 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.) w zw. z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia [...] listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526, z późn. zm.), polegające na uznaniu, że osobie sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego postanowienia sądu rodzinnego nie przysługuje świadczenie "dobry start". RPD wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie Sąd jest zobowiązany zasygnalizować, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs? ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374). Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie odpowiadają prawu. Materialnoprawną podstawę orzekania przez organy administracji publicznej stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start". Stosownie do § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" świadczenie na dobry start przysługuje rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych. Jak wynika z uchwały Rady Ministrów nr 80 z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie ustanowienia rządowego programu "Dobry start" (M.P. z 2018 r., poz. 514) program ten został ustanowiony w celu wsparcia rodzin z dziećmi w ponoszeniu wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego. Świadczenie to ma zatem na celu częściowe pokrycie tych wydatków na utrzymanie dziecka, które związane są z realizacją obowiązku szkolnego. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują. W realiach niniejszej sprawy osobami takimi są skarżący i jego żona, którym postanowieniem Sądu rejonowego w N. T. z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie III Nsm [...] oddano w trybie natychmiastowym pod opiekę (z ustaleniem miejsca zamieszkania) A. M.. Nie daje podstaw do tego, aby uznać skarżącego za opiekuna prawnego, nie został on również ustanowiony rodziną zastępczą. Regulacje oddziału 2a rozdziału II k.r.o. dotyczące pieczy zastępczej nie mogą więc mieć w tej sprawie zastosowania. Sprawowanie bieżącej pieczy nie zostało też objęte przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, które przewidują umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej, na podstawie orzeczenia sądu (art. 35 ust. 1), w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1). Piecza zastępcza, w myśl art. 34 ust. 1 tej ustawy, jest sprawowana w formie rodzinnej (rodziny zastępcze oraz rodzinne domy dziecka - art. 39 ust. 1) i instytucjonalnej (placówki opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej, interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego - art. 93 ust. 1). Na gruncie niniejszej sprawy oczywiste jest, że skarżący nie realizuje żadnej z przewidzianych tą ustawą form pieczy zastępczej. Nie może natomiast ulegać wątpliwości, że sprawując pieczę bieżącą skarżący wraz z żoną wypełniali wszelkie obowiązki związane z wychowaniem i utrzymaniem dziecka w zastępstwie jego rodziców. Wśród uprawnionych do ubiegania się o świadczenie na dobry start w przepisach rozporządzenia wskazano osoby sprawujące faktyczną opiekę nad dzieckiem, ale jedynie te, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 3 pkt 3). Prawodawca nie przewidział natomiast, że mogą zaistnieć sytuacje, w których dziecko zostało umieszczone na mocy orzeczenia sądowego w pieczy bieżącej, jednak wniosek o przysposobienie – jak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - nie zostanie złożony. Tym samym pozbawiono opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie, mimo że obowiązek zaspokajania potrzeb dziecka wynika z orzeczenia sądowego. Uznać więc należy, że przepisy rozporządzenia w sposób niedostateczny chronią nie tylko prawa jednostki, jaką jest rzeczywisty opiekun dziecka, sprawujący nad nim bieżącą pieczę i to na mocy rozstrzygnięcia sądu rodzinnego, ale przede wszystkim nie chronią praw dzieci, na rzecz których świadczenie jest przewidziane, prowadząc do nierównego traktowania dzieci. W tej sytuacji, poszukując ochrony interesów dzieci, a przy tym i ich opiekuna sprawującego pieczę bieżącą, należy odnieść się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka. Konstytucję Rzeczpospolitej Polskiej, jako najwyższe prawo w strukturze źródeł prawa, należy stosować bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (na co wskazuje jej art. 8), także w sferze praw i wolności jednostki (prof. J. T., "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne, wykład). W art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP zapisano, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (patrz: W. S., Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX). Zgodnie z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Skoro Państwo systemowo wspiera rodziny w wychowywaniu i utrzymaniu dzieci, to osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo (mocą orzeczenia sądowego) powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka na takich samych zasadach jak rodzice wychowujące własne dzieci. Zgodnie bowiem z Konwencją o Prawach Dziecka, formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia [...] września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd [...], LEX nr 2358370 oraz WSA w Warszawie z dnia [...] września 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa [...], LEX nr 1510896). Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że ograniczenia w dostępności do świadczenia na dobry start wynikające z § 4 w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" dla osoby sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy orzeczenia sądu rodzinnego nie tylko godzą w interes dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, ale i pozwalają na uznanie zastosowanego przepisu rozporządzenia za dyskryminujący, w konsekwencji konieczne stało się wywiedzenie uprawnienia do świadczenia wprost z postanowień Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka, co uwzględnią organy administracji publicznej rozpoznając ponownie sprawę. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela kształtującą się w tym zakresie linię orzeczniczą (por. prawomocne wyroki w sprawach II SA/Łd [...], II SA/Łd [...], II SA/Gl [...], II SA/Gl [...] (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku