IV SA/Po 1949/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.

IV SA/Po 1949/20 Uzasadnienie Burmistrz Miasta Ś. W. decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej u.p.z.p.), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) w trybie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), po uzgodnieniu stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 5, 9 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 30.03.2018 r. (zmienionego i uzupełnionego w dniach 06.04.2018 r., 07.06.2018 r., 10.04.2018 r., 01.04.2020 r.), który złożył B. S. prowadzący firmę pod nazwą A. F. M. spółka cywilna I. i B. S., ustalił na rzecz wnioskodawcy warunki zabudowy działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w Ś. W., przy ul. [...], dla inwestycji obejmującej podwyższenie o [...] m i zmianie konstrukcji dachu nad pomieszczeniem warsztatowym stacji obsługi samochodów. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że wnioskowany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie została wydana decyzja Burmistrza Ś. W. z dnia [...].06.2018 r. nr [...], ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na podwyższeniu o [...] m i zmianie konstrukcji dachu nad pomieszczeniem warsztatowym stacji obsługi samochodów, na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w Ś. W., przy ul. [...]. W dniu [...].01.2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania D. R., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta Ś. W. z dnia [...].06.2018 r. nr [...] w całości. W dniu [...].03.2020 r. zostało wydane postanowienie Burmistrza Miasta Ś. W. w sprawie sprostowania oczywistej omyłki w decyzji Burmistrza Miasta Ś. W. z dnia [...].06.2018 r. nr [...] w zakresie błędnego wpisania we wniosku wysokości najwyższego punktu konstrukcyjnego dachu. W dniu [...].08.2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję nr [...], w której po rozpatrzeniu zażalenia D. R., uchyliło zaskarżone postanowienie Burmistrza Ś. W. z dnia [...].03.2019 r. w sprawie sprostowania oczywistej omyłki w decyzji Burmistrza Miasta Ś. W. z dnia [...].06.2018 r. nr [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W decyzji tej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uznało za oczywistą omyłkę błędnego wpisania we wniosku wysokości najwyższego punktu konstrukcyjnego dachu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25.09.2019 r. - sygn. IV SA/Po 312/19 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...].01.2019 r., w której to decyzji Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Ś. W. z dnia [...].06.2018 r. nr [...] W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że organ odwoławczy rozpatrzył jedynie odwołanie D. R., pomijając odwołanie złożone przez B. S., w zakresie błędnie wypełnionego wniosku, tj. wysokość najwyższego punktu konstrukcyjnego dachu. W dniu [...].11.2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując sprawę ponownie po ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wydało decyzję nr [...], w której uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Ś. W. z dnia [...].06.2018 r. nr [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło konieczność m.in.: - wykonania wyników analizy, - zbadania parametrów dla wszystkich działek określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588) - zmianę wniosku w zakresie błędne wpisanego parametru (wysokość głównej kalenicy planowanej inwestycji). Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji wykonał zalecenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sporządzając analizę urbanistyczną zastosowano się do wytycznych zawartych w decyzji Nr [...], co ma odzwierciedlenie w załączonych do projektu decyzji "Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz odrębnych "Wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu". W dniu [...].04.2020 r., Wnioskodawca zmienił wniosek w zakresie dotyczącym wysokości głównej kalenicy wnioskowanego zamierzenia. Stosowna zmiana została wprowadzona do projektu decyzji o warunkach zabudowy. Za front działki przyjęto wspólną granicę działki oznaczonej nr ewid. [...] z działką oznaczoną nr ewid. [...], której szerokość wynosi [...] m. Zatem trzykrotna szerokość frontu równa się [...] m. Nie znaleziono przesłanek do poszerzenia obszaru analizy poza teren wyznaczony przy użyciu promienia minimalnego określonego rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003r. Organ wskazał, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej (np. budynek zlokalizowany na działce oznaczonej nr ewid.[...]), budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej (np. budynek zlokalizowany na działce oznaczonej nr ewid.[...]), budynki garażowo - gospodarcze (np. budynek zlokalizowany na działce oznaczonej nr ewid.[...]), budynki usługowo - handlowe (np. budynek zlokalizowany na działce oznaczonej nr ewid. [...]), budynki mieszkalne jednorodzinne z usługami (np. budynek zlokalizowany na nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami ewid.: [...], [...]), budynki usługowe (np. budynek zlokalizowany na działce oznaczonej nr ewid.[...]). Stwierdzono iż planowana inwestycja nie będzie odbiegać od istniejącej zabudowy, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje podwyższenie o [...] m i zmianę konstrukcji dachu nad pomieszczeniem warsztatowym stacji obsługi samochodów. Oznacza to, że nie przewiduje się wprowadzania nowej funkcji na danym terenie, gdyż wniosek dotyczy przebudowy istniejącego pomieszczenia warsztatowego stacji obsługi samochodów. Warunek w zakresie kontynuacji funkcji jest spełniony. Kolejnym elementem zagospodarowania są nieprzekraczalne linie zabudowy. Ze względu na różny układ zabudowy odstępuje się od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy stosownie do § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia. Korzystając z § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia dla zamierzenia inwestycyjnego ustalono nieprzekraczalne linie zabudowy jako: - zachowanie istniejącej nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej przez istniejący budynek na działce oznaczonej nr ewid. [...] w odległości [...] m od granicy z działką oznaczoną nr ewid. [...], stanowiącą ul[...] - zachowanie istniejącej nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej przez istniejący budynek na działce oznaczonej nr ewid. [...] w odległości [...] m od granicy z działką oznaczoną nr ewid. [...], stanowiącą ul. [...], - zachowanie istniejącej nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej przez istniejący budynek na działce oznaczonej nr ewid. [...] w granicy z działką oznaczoną nr ewid. [...], stanowiącą ul. [...]. Warunek w zakresie nieprzekraczalnych linii zabudowy jest spełniony. Natomiast dla wyznaczenia wskaźnika nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem porównano powierzchnię zabudowy z powierzchnią innych działek z obszaru analizowanego. Z przeprowadzonej analizy wynika, że średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na obszarze objętym analizą wynosi [...]% ([...]). Najwyższa wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynosi [...]% (na nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami ewid.: [...], [...]), a najniższa wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynosi [...]% (na działce oznaczonej nr ewid. [...]). Wskaźnik istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem zadeklarowanej przez Wnioskodawcę na [...] m2 wynosi [...]%, przy powierzchni działki objętej wnioskiem równej [...] ha. Z wykonanych obliczeń wskaźnik istniejącej zabudowy wynosi [...] m , co daje [...]%. Biorąc pod uwagę zamierzenie inwestycyjne polegające na podwyższeniu o [...] m i zmianie konstrukcji dachu nad pomieszczeniem warsztatowym stacji obsługi samochodów, zgodnie z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia ustalono zachowanie istniejącej powierzchni zabudowy na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Warunek w zakresie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy jest spełniony. Biorąc pod uwagę zamierzenie inwestycyjne polegające na podwyższeniu o [...] m i zmianie konstrukcji dachu nad pomieszczeniem warsztatowym stacji obsługi samochodów, ustalono zachowanie istniejącego udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni przedmiotowej działki. Warunek w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej jest spełniony. Szerokość elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, wynosi od [...] m (budynek zlokalizowany na działce oznaczonej nr ewid. [...]) do [...] m (budynek zlokalizowany na działce oznaczonej nr ewid. [...]). Średnia szerokość elewacji frontowej analizowanych budynków wynosi [...] m (suma szerokości elewacji frontowych budynków podzielona przez ilość budynków tj.: [...] m). Biorąc pod uwagę zamierzenie inwestycyjne polegające na podwyższeniu o [...] m i zmianie konstrukcji dachu nad pomieszczeniem warsztatowym stacji obsługi samochodów, zgodnie z § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia ustalono zachowanie istniejącej szerokości elewacji frontowej budynku. Szerokość elewacji frontowej budynku po realizacji inwestycji nie ulegnie zmianie, gdyż będzie się ona zawierać w szerokości istniejącej elewacji budynku. Kolejny parametr, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy, w obszarze analizowanym mieści się w przedziale od 2,0 m (np. budynek zlokalizowany na działce nr ewid. [...]) do [...] m (np. budynek zlokalizowany na nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami ewid.: [...], [...], [...]). Średnia wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych analizowanych budynków wynosi [...] m (suma wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków podzielona przez ilość budynków tj.: [...] m). Wnioskowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przekracza średnią wartość stwierdzoną w obszarze analizowanym o [...] m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu głównego dachu na działce oznaczonej nr ewid.[...], która bezpośrednio sąsiaduje z działką wnioskowaną wynosi [...] m. Ponadto wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu głównego dachu projektowanej rozbudowy nie będzie przekraczać wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu głównego dachu istniejącej zabudowy na działce objętej wnioskiem - projektowana inwestycja będzie nawiązywać do wysokości bryły istniejącego budynku. W związku z powyższym można przychylić się do wniosku Inwestora i zgodnie z § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu głównego dachu wynoszącą do [...] m. Przyjęta wysokość znajduje analogię w obszarze analizowanym. Warunek w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jest spełniony. Budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej, budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, budynki garażowe i gospodarcze, budynki usługowo - handlowe, budynki mieszkalne jednorodzinne z usługami, budynki usługowe, istniejące na obszarze analizowanym pokryte są dachami stromymi (np. budynek zlokalizowany na działce nr ewid.[...]) oraz dachami płaskimi (np. budynek zlokalizowany na działce nr ewid.[...]). Maksymalna wysokość budynków w obszarze objętym analizą wynosi [...] m (np. budynek zlokalizowany na nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami ewid.: [...], [...], [...]). Wnioskowana geometria dachu stanowi analogię do stanu zastanego na działce objętej wnioskiem, najbliższej okolicy (działek bezpośrednio sąsiadujących z działką objętą wnioskiem) oraz całego obszaru analizowanego, gdzie przeważają budynki o dachach płaskich. Projektowana wysokość nie przekroczy wysokości zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką objętą wnioskiem. Maksymalną wysokość budynku stwierdzoną na działce oznaczonej nr ewid.[...], która bezpośrednio sąsiaduje z działką objętą wnioskiem, ustalono na poziomie [...] m. Wnioskodawca zamierza podwyższyć o [...] m i zmienić konstrukcję dachu nad pomieszczeniem warsztatowym stacji obsługi samochodów do wysokości [...] m do najwyższego punktu konstrukcyjnego dachu. Maksymalna wysokość inwestycji wyniesie [...] m (tj. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu głównego dachu), co jest nawiązaniem i kontynuacją wysokości zabudowy istniejącej w najbliższym położeniu. Realizacja zamierzenia inwestycyjnego nie naruszy ładu przestrzennego oraz nie wprowadzi na terenie nowej dominanty. Zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia ustalono realizację dachu płaskiego, o nachyleniu połaci dachowych do 18° oraz wysokością maksymalnie 5,7 m do najwyższego punktu konstrukcyjnego dachu. Przyjęta geometria dachu wraz z wysokością znajdują analogię w obszarze analizowanym. Warunek w zakresie geometrii dachu jest spełniony. Działka objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej: Dla nowej zabudowy ustalono obsługę komunikacyjną głównym zjazdem z drogi powiatowej - ul. [...], stanowiącej działkę oznaczoną nr ewid. [...] lub zjazdem z drogi gminnej - ul. [...], stanowiącej działkę oznaczoną nr ewid. [...]. Każdy nowo projektowany zjazd z drogi należy uzgodnić z jej zarządcą. Warunek w zakresie dostępu do drogi publicznej jest spełniony. Ustalono również, że warunek w zakresie uzbrojenia terenu w infrastrukturę techniczną jest spełniony. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Warunek w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej jest spełniony. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła D. R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy co do istoty i orzeczenie odmowie wydania warunków zabudowy, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuciła naruszenie : I. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niewystarczających ustaleniach faktycznych, a mianowicie wynikach budzącej wątpliwości co do rzetelności analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem sporządzonej niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie"), tj. w której: a) brak informacji o wszystkich parametrach, o jakich mowa w § 1 i 2 rozporządzenia w odniesieniu do tych działek, które objęto finalnie analizą, a w szczególności w zakresie cech najistotniejszych biorąc pod uwagę treść wniosku Inwestora oraz zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji: wysokość budynków w obszarze analizowanym, geometria oraz rodzaj występujących dachów oraz funkcja użytkowa budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, chociaż rozstrzygnięcia co do tych właśnie zmienianych parametrów zawarte są w decyzji o warunkach zabudowy w punkcie 1.1, lit. f i g; b) w dalszym ciągu brak wzmianki na temat tego, w jaki sposób ustalono, że front działki stanowi akurat część nieruchomości przylegająca do ulicy [...], mając na uwadze § 2 pkt 5 rozporządzenia, jak i fakt, że w sytuacji takiej jak zaistniała (gdy Nieruchomość przylega do trzech dróg publicznych) o uznaniu części działki jako frontu decydują okoliczności faktyczne; c) pominięto, że budynek co do którego Inwestor dąży do uzyskania warunków zabudowy pozwalających na jego podwyższenie o 1 metr znajduje się w tej części działki numer [...] (tylnej), dla której jedynym wjazdem jest ten znajdujący się od strony ulicy [...]; d) ponownie błędnie wyznaczono obszar analizowany w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia, albowiem wyznaczono go jako okręg i z uwzględnieniem odległości [...] metrów od granic działki numer [...] zamiast [...] metra; e) w dalszym ciągu brak informacji odnośnie tego, w oparciu o jakie dane ustalono, że nowy dach ma być płaski o nachyleniu połaci dachowych do 18°, bowiem nie opisano nieruchomości z obszaru analizowanego, przeto naruszającej §8 rozporządzenia; f) nie znajduje się dostateczne uzasadnienie dla zastosowania odstępstwa, o jakim mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia w odniesieniu do ustalonej linii zabudowy; g) brak uzasadnienia dla zastosowania odstępstwa, o jakim mowa w §7 ust. 4 rozporządzenia, zamiast średniej wartości ustalonej przez urbanistę zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia; h) brak analizy sposobu użytkowania nieruchomości z obszaru analizowanego, tj. czy którakolwiek z nich stanowi warsztat samochodu (stację obsługi), a zatem taki rodzaj wykorzystywania pod uciążliwe usługi; II. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. wobec okoliczności, że w równolegle wydanej innej decyzji przez Burmistrza Miasta Ś. W. - a mianowicie z [...] czerwca 2019 r., znak [...] - dla tejże samej działki o numerze [...], obszar analizowany został wyznaczony w sposób właściwy, o jakim mowa w punkcie I lit. d, gdzie obie decyzje rozstrzygają o warunkach zabudowy dla obiektów znajdujących się w tej samej (tylnej - południowej) części przedmiotowej działki i dla tego samego inwestora; III. art. 53 ust. 3 i art. 52 ust. 2 pkt 2 oraz art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") poprzez błędną wykładnię przywołanych przepisów i uznanie, że: a) w sprawie o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma znaczenia to, jak wnioskodawca określa (opisuje) daną inwestycję oraz obiekt budowlany mający jej podlegać, w podaniu inicjującym postępowanie; b) organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie ma obowiązku sprawdzić, jaki jest stan faktyczny terenu, na którym przewiduje się inwestycję; c) w decyzji o warunkach zabudowy - mający podlegać podwyższeniu obiekt budowlany - może zostać opisany jako budynek warsztatowy nawet wtedy, gdy w istocie rzeczy jest on budynkiem magazynowym; d) możliwe jest wystąpienie o wydanie warunków zabudowy pozwalających na rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego magazynowego (poprzez jego podwyższenie o [...] metr), wskazując, że jest on budynkiem warsztatowym i w efekcie uzyskanie decyzji pozwalającej na jego rozbudowę (podwyższenie) jak gdyby był budynkiem warsztatowym, a nie zarazem zmianę sposobu użytkowania w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p.; co doprowadziło do wydania decyzji o warunkach zabudowy zezwalającej na podwyższenie budynku warsztatowego (tj. stacji obsług samochodów), chociaż obiekt ów stanowi pomieszczenie magazynowe, a w efekcie w sprawie o pozwolenie na budowę inwestor legitymował się będzie zaskarżoną decyzją i na tej podstawie wykona roboty budowlane, przystosowujące obiekt do nowej zmienionej funkcji; IV. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 1 i § 2 rozporządzenia poprzez udzielenie warunków zabudowy dla inwestycji, która narusza ład architektoniczny i przestrzenny, gdyż pomijając nawet wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną: a) dopuszczono się błędnej wykładni i zastosowania § 7 rozporządzenia, gdyż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki łub okapu głównego dachu: i) ma stanowić przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, chyba że na działkach sąsiednich przebiega ona tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.; ii) wyznacza się w innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej i musi być głęboko uzasadnione; zaś w realiach niniejszej sprawy organ I instancji uznał, że ustalana wysokość tego parametru li tylko mieści się w występujących granicach brzegowych (minimalna taka wysokość oraz maksymalna) na obszarze analizowanym i w sposób zdawkowy przedstawiony w analizie urbanistycznej, a nadto, że jedna z nieruchomości ma taką wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, co nie stanowi uzasadnienia dla skorzystania z § 7 ust. 4 rozporządzenia; b) dopuszczono się obrazy § 4 ust. 4 rozporządzenia poprzez zastosowanie szczególnego sposobu ustalenia linii zabudowy w stosunku do metody wyznaczonej w § 4 ust. 1 rozporządzenia, a to wszystko bez przedstawienia odpowiedniego uzasadnienia; c) całkowicie odstąpiono od uwzględnienia w sprawie interesów osób trzecich, a zwłaszcza Odwołującej, której nieruchomości bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością, na której ma zostać zrealizowana inwestycja, w tym nie zawarto w decyzji jakichkolwiek ustaleń i rozstrzygnięć koniecznych biorąc pod uwagę charakter inwestycji: podwyższenie budynku znajdującego się w granicy z działką Odwołującej o 1 metr, co siłą rzeczy skutkować musi ograniczeniem dostępem światła dziennego; V. przepisów prawa materialnego w postaci art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. w świetle brzmienia § 12 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie z 2002 r."), nadanego rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285) poprzez ustanowienie nieprzekraczalnej linii zabudowy w granicy z działką numer [...], podczas gdy zgodnie z przywołanym przepisem jedynie plan miejscowy, a nie decyzja o warunkach zabudowy, może zezwalać na zabudowę w granicy z działką sąsiednią, zaś § 12 ust. 3 rozporządzenia nie znajdzie zastosowania, skoro na działce numer [...] nie ma zabudowy, do której podwyższana część budynku miałaby przylegać; VI. art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. w świetle art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie w analizowanym przypadku przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy: a) faktu, że przedmiotowa część działki numer [...] nie ma dostępu do działki numer [...] wykazywanej jako droga; b) okoliczności, iż z działki numer [...] nie ma legalnego i wykonanego za zgodą zarządcy zjazdu na teren działki numer [...]; c) wskutek podwyższenia budynku o [...] metr i planowanego wykorzystania jego jako warsztat samochodowy (w tym dla samochodów ciężarowych): i) na nieruchomości parkować będą samochody ciężarowe, a zatem zbadać należało i ustalić, czy inwestycja spełnia wymagania w zakresie minimalnej liczby miejsc parkingowych; ii) zwiększeniu ulegnie ilość odprowadzanych z nieruchomości ścieków, a zatem uzasadniona była samodzielna analiza w kontekście warunku odpowiedniego uzbrojenia technicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].09.2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Ustosunkowując się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów wskazano, że ze znajdującej się w aktach sprawy analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu wynika, że w wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się budynki usługowe, których funkcja jest zgodna w funkcją planowanej inwestycji. Przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy mogła stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym należy mieć na uwadze, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nadto wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje wyłącznie na wniosek zainteresowanego (art. 64 w zw. z art. 52 ust. 1 u.p.z.p.) a organ jest związany wnioskiem zarówno co do zakresu jak i charakteru planowanej inwestycji i nie ma kompetencji ani obowiązku do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu. Co oznacza, że organ nie może domniemywać zamiaru inwestora, a wszelkie wątpliwości w tym zakresie wymagają wyjaśnienia. Jednocześnie to inwestor we wniosku określa parametry planowanej inwestycji, w tym także funkcję planowanej inwestycji. Skoro inwestor podtrzymuje swój wniosek w zakresie funkcji planowanej inwestycji (usługowa - utrzymanie dotychczasowego pomieszczenia warsztatowego stacji obsługi maszyn) to ani obawy skarżącej ani wątpliwości osób trzecich nie mogą powodować modyfikacji wniosku przez organ I instancji i skutkować ustaleniem warunków zabudowy dla innej inwestycji. Wskazano, że inwestor uzyskuje zgodę na ściśle określone przedsięwzięcie. Jakakolwiek zmiana parametrów takiej inwestycji, w tym i funkcji, będzie wymagała uzyskania stosownych decyzji. Ze wskazań art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których ustanowiono służebność drogową lub stanowiące drogę wewnętrzną, którą zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych jest droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Z akt sprawy wynika, iż teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...], ul. [...] i ul[...] Ustosunkowując się do ponoszonych zarzutów wskazano, iż to inwestor określa granice planowanej inwestycji, w tym sposób dostępu tego terenu do drogi publicznej. Inwestor we wniosku jednoznacznie wskazał, iż główny wjazd na teren inwestycji odbywa się od strony ul. [...]. Nadto istota decyzji o warunkach zabudowy polega na tym, że inwestor nie ma obowiązku wykazania decyzji na lokalizację zjazdu w toku niniejszego postępowania. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie bada się także parametrów i warunków technicznych drogi czy zjazdu, przez który ma odbywać się dostęp terenu inwestycji do drogi. Kolejnym warunkiem wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest to by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 u.p.z.p. było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z wniosku inwestora wynika, że inwestycja nie będzie wymagała zwiększonego zaopatrzenia w wodę i sieć energetyczną. Tym samym uznać należy, że powyższy warunek został spełniony. Teren inwestycji nie wymaga również zgody na zmianę przeznaczenia z gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., gdyż nie stanowi gruntów ornych klasy I - III. Spełnienie warunku zgodności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy z przepisami odrębnymi uzależnione będzie niewątpliwie od rodzaju inwestycji i miejsca jej położenia. Ustosunkowując się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów ponownie wskazano, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie etapem wstępnym procesu inwestycyjnego i opiera się wyłącznie na przesłankach wynikających z art. 61 u.p.z.p. Zgodnie z art. 63 ust. 1 i 3 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (sąsiadów) Nadto może być ona wydana dla więcej niż jednego wnioskodawcy. W konsekwencji obawy skarżącej o negatywny wpływ inwestycji, jak i o rzeczywiste zamiary inwestora, o dostęp do światła dziennego, zwiększenie ruchu pojazdów nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Nie są to bowiem przesłanki ustawowe przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy realizacja inwestycji będzie stanowić kontynuację zabudowy i funkcji, także w zakresie dopuszczalności realizacji inwestycji w granicy z działkami sąsiednimi czyli czy jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym na danym terenie. Jednocześnie wbrew twierdzeniom skarżącej dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy planowanej zabudowy w granicy działki sąsiedniej jest uzasadnione w sytuacji, gdy przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdza istnienie w obszarze analizowanym podobnych obiektów budowlanych, co wynika z treści § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skoro zatem w analizowanym terenie występuje zabudowa usytuowana w granicy z działką sąsiednią, to wydanie warunków zabudowy dla podwyższenia o [...] m i zmianie konstrukcji dachu nad istniejącym w granicy z działką sąsiednią pomieszczeniem warsztatowym stacji obsługi pojazdów, należy uznać za dopuszczalne. Z akt sprawy wynika, iż inwestycja nie jest także przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, a więc wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Z akt sprawy nie wynika także, aby inwestycja naruszała przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Obszar analizowany w przedmiotowej sprawie wyznaczony został zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia na prawidłowej, aktualnej mapie we właściwej skali, przyjmując za storn terenu inwestycji tę część działki, która przylega do ul. [...]. Jak już wskazywano we wniosku inwestor jednoznacznie wskazał, front swojej działki - główny wjazd na teren inwestycji odbywa się z ul. [...]. Zdaniem organu odwoławczego skoro w analizowanym obszarze, obejmującym wymaganą rozporządzeniem minimalną wielkość, występuje zabudowa charakteryzująca na danych obszarze ład przestrzenny, zbędne wydaje się objęcie analizą i granicami obszaru analizowanego kolejnych działek. Ustosunkowując się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu wskazano, iż w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ ocenia spełnienie wymogów nowej zabudowy według istniejącego stanu zabudowy i zagospodarowania terenu analizowanego według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Przyszłe zmiany zagospodarowania sąsiedniej działki czy też nawet planowane zmiany dotyczące tego samego terenu, nie mogą mieć znaczenia prawnego przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 7 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1130/07, publ. Lex nr 529345). W ocenie organu odwoławczego opracowana w niniejszej sprawie analiza została sporządzona zgodnie z postanowieniami § 3 rozporządzenia na właściwych i aktualnych mapach wraz z analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Sporządzona analiza zawiera także wymienione w rozporządzeniu elementy. Na części graficznej i tekstowej analizy naniesione zostały dane dotyczące cech i parametrów istniejącej zabudowy. Nadto są one wystarczające i na tyle szczegółowe, że mogły stanowić podstawę do dokonania rozstrzygnięcia w sprawie. W konsekwencji uznać należy, że w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna została przeprowadzona właściwie a jej wyniki organ odwoławczy w pełni akceptuje. W analizie urbanistycznej podano szczegółowe wskaźniki zabudowy obszaru analizowanego, ujęte w sposób tabelaryczny, pozwalający na dokonanie oceny ustaleń organu I instancji w zakresie wskazanych parametrów zabudowy planowanej. Skargę na powyższą decyzje w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. R., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...]. z dnia [...] czerwca 2020r. o sygnaturze [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, a także o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania (mający istotny wpływ na wynik sprawy), tj. naruszenie art, 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, oraz naruszenie art. 53 ust 3 pkt 2 i art. 61 ust 1-5 u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi zarzucono nierzetelną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 wym. wyż. rozporządzenia organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i prowadzi na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż [...] m. Z tego powodu istotne jest ustalenie, gdzie znajduje się front działki i jaka jest jego szerokość. Organy obu instancji błędnie przyjęły, że frontem dla wskazanej nieruchomości jest jej cześć przylegająca od ulicy [...] w Ś. W. podczas gdy we wniosku inicjującym postępowanie z dnia [...] marca 2018r. wskazano, że "wjazd i zjazd na działkę odbywa się poprzez istniejący wjazd z drogi publicznej od ulicy [...]". Ponadto obiekt, który ma ulec podwyższeniu znajduje się w tylnej części działki numer [...], do której wjazd jest wyłącznie od strony ulicy [...]. Mając powyższe na uwadze podniesiono zarzut, że w przedmiotowej sprawie powinno się wziąć pod uwagę, że front dla wskazanej nieruchomości jest fragment przylegający do ulicy [...] i w efekcie należało ustalić, że trzykrotność szerokości tego frontu wynosi [...] m a nie jak przyjęto [...] m. co spowodowało wyznaczenie błędnego obszaru analizowanego. Kolejny zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy pominięty zarówno przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swoim rozstrzygnięciu (jak i przez Burmistrza [...] Wlkp) to uznanie, że zachodzi brak obowiązku wykonania analizy stanu faktycznego. Wskazano, że decyzja ustalająca warunki zabudowy działki oznaczonej nr ewid.[...] położonej w Ś. W. przy ulicy [...] z dnia [...] czerwca 2020r. dotyczy inwestycji obejmującej podwyższenie o [...] i zmianie konstrukcji dachu nad pomieszczeniem warsztatowym stacji obsługi pojazdów. Przedmiotowy obiekt, który o [...] metr chce podwyższyć inwestor nie stanowi pomieszczenia warsztatowego a pomieszczenie magazynowe. Zmienia to zasadniczo przedmiot postępowania ponieważ czym innym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku magazynowego a czym innym dla stacji obsługi pojazdów - budynek warsztatowy. Organ I instancji nie przeprowadził analizy wskazanej w art. 53 ust 3 pkt 2 u.p.z.p. rozumianej jako identyfikacja obiektu budowlanego, który znajduje się na wskazanej nieruchomości. W sprawie nie dokonano też szczegółowego ustalenia aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy przedmiotowej działki w tym zwłaszcza odnośnie budynku, którego dotyczy wniosek. Zarzucono także pominięcie w analizowanym przypadku przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy faktu, że przedmiotowa część działki nr [...] na której znajduje się budynek warsztatowy (magazynowy) nie ma dostępu do działki numer [...] będącej drogą. Ponadto wskazano, że nie ma legalnego i wykonanego za zgoda zarządcy drogi zjazdu na teren działki numer [...] co stanowi naruszenie art. 61 ust 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].09.2020 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza [...] Wlkp., wydaną po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...].03.2018 r. (zmienionego i uzupełnionego w dniach [...].04.2018 r., [...].06.2018 r., [...].04.2018 r., [...].04.2020 r.), który złożył B. S. prowadzący firmę pod nazwą A. F. M. spółka cywilna I. i B. S., ustalającą na rzecz wnioskodawcy warunki zabudowy działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w Ś. W., przy ul. [...], dla inwestycji obejmującej podwyższenie o [...] m i zmianie konstrukcji dachu nad pomieszczeniem warsztatowym stacji obsługi samochodów. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej były przepisy ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wspomniano decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli są spełnione inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm., zwaną dalej także p.b.). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanego dalej także rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach przysługujących temu organowi kompetencji. Wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest decyzją zastępującą na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, która przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe a nawet wymagane w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z treścią art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Konsekwencją tej zasady jest konstatacja, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. W wyroku z dnia 16 lutego 2010 roku (sygn. ll OSK 1862/08, LEX nr 597414) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przyjęcie przeciwnego poglądu byłoby sprzeczne z charakterem decyzji, gdyż oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy akt o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem). Zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa w aspekcie naczelnej zasady zachowania ładu przestrzennego, albowiem celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienia już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem szerokiego znaczenia pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa u.p.z.p. Wymóg zasady dobrego sąsiedztwa winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż [...] metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze, co potwierdza orzecznictwo sądowoadmnistracyjne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania istniejącego. Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Generalną zasadą wynikającą z przepisów rozporządzenia jest ustalenie parametrów nowej zabudowy jako wartości średnich w obszarze analizowanym z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady winny być każdorazowo szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Celem prawodawcy było bowiem ustalenie wskaźników o których mowa w art. 61 ust. 7 pkt 1-5 u.p.z.p., w taki sposób aby planowana zabudowa nawiązywała do zabudowy "zastanej" w obszarze analizowanym. Z akt sprawy wynika, że strony postępowania zostały przez organ I instancji ustalone prawidłowo oraz miały one możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest nie tylko wnioskodawca, właściciel czy użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem ale także właściciel lub użytkownik wieczysty działki sąsiadującej, przy czym sąsiedztwo niekoniecznie rozumieć należy jako bezpośrednie graniczenie działek, lecz jako obszar objęty wpływem planowanej inwestycji (por. np. uchwałę składu 5 sędziów NSA z dnia 25 września 1995 roku, VI SA 13/95, ONSA z 1995 r., nr 4, poz. 154; wyrok z dnia 6 lipca 2007 roku NSA w Warszawie, sygn. akt II OSK 1016/06, LEX 355287; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 stycznia 2009 roku, II SA/Rz 255/08, LEX 519837, uchwała siedmiu sędziów NSA z 28 maja 2001 roku, OSP 1/01, publ. ONSA z 2001. Nr 4; wyrok NSA z 28 września 2006 roku, sygn. akt II OSK 726/06, publ. Lex 203457). Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i dokonały prawidłowej subsumpcji przepisów. Bezzasadne są zarzuty skarżącej dotyczące negatywnego wpływu inwestycji, rzeczywistych zamiarów inwestora co do wykorzystania obiektu, dostępu do światła dziennego, zwiększenia ruchu pojazdów. Sąd wyjaśnia, że przesłanki te nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Nie są to bowiem przesłanki ustawowe przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Należy podkreślić raz jeszcze, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy realizacja inwestycji będzie stanowić kontynuację zabudowy i funkcji, także w zakresie dopuszczalności realizacji inwestycji w granicy z działkami sąsiednimi, czyli czy jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym na danym terenie. Organ ma rację, że dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy planowanej zabudowy w granicy działki sąsiedniej jest uzasadnione w sytuacji, gdy przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdza istnienie w obszarze analizowanym podobnych obiektów budowlanych, co wynika z treści § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skoro zatem w analizowanym terenie występuje zabudowa usytuowana w granicy z działką sąsiednią, to wydanie warunków zabudowy dla podwyższenia o 1,0 m i zmianie konstrukcji dachu nad istniejącym w granicy z działką sąsiednią pomieszczeniem warsztatowym stacji obsługi pojazdów, należy uznać za dopuszczalne. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000 w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż [...] metrów (§ 3 ust. 2 ww. rozporządzenia). Przy czym pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 ww. rozporządzenia). Ww. norma określa minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Obszar analizowany w przedmiotowej sprawie wyznaczony został zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia na prawidłowej, aktualnej mapie we właściwej skali, przyjmując za front terenu inwestycji tę część działki, która przylega do ul. [...]. We wniosku inwestor jednoznacznie wskazał, front swojej działki - główny wjazd na teren inwestycji odbywa się z ul. [...]. Organ nie jest uprawniony do modyfikacji wniosku. W analizie urbanistycznej podano szczegółowe wskaźniki zabudowy obszaru analizowanego, ujęte w sposób tabelaryczny, pozwalający na dokonanie oceny prawidłowości ustaleń organów w zakresie wskazanych parametrów zabudowy planowanej. Sąd podkreśla, że w obszarze analizowanym najwyższy budynek ma [...] metrów (na działce nr [...]). Wnioskujący o warunki zabudowy chce podwyższyć już istniejący dach o [...] metr do [...]m (najwyższy punkt konstrukcyjny). Na działce sąsiadującej budynek ma 6 m wysokości (działka nr [...]), więc bezsprzecznie spełniony jest warunek z art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. Tym samym wytyczenie obszaru analizowanego na podstawie innej szerokości frontu nieruchomości (co zarzucała skarżąca) doprowadziłoby organ do tych samych wniosków, skoro nieruchomość podobna znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Sposób wykorzystania pomieszczenia przez wnioskodawcę nie podlega ocenie organu na etapie ustalania warunków zabudowy. Organ stwierdza w takiej decyzji wyłącznie o tym, czy możliwe jest wykonanie podwyższenia dachu (zmiany konstrukcji dachu) w budynku o funkcji usługowej (we wniosku wskazano funkcję: utrzymanie dotychczasowego pomieszczenia warsztatowego stacji obsługi maszyn). Organ nie ocenia, czy budynek to magazyn, czy warsztat. Z akt sprawy wynika również, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...], ul. [...] i ul. Ż. i W.. Kwestia legalności wykonania zjazdu na teren działki nie podlega ocenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Inwestor we wniosku jednoznacznie wskazał, iż główny wjazd na teren inwestycji odbywa się od strony ul. [...]. Nadto istota decyzji o warunkach zabudowy polega na tym, że inwestor nie ma obowiązku wykazania decyzji na lokalizację zjazdu w toku niniejszego postępowania. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie bada się także parametrów i warunków technicznych drogi czy zjazdu, przez który ma odbywać się dostęp terenu inwestycji do drogi. Z akt sprawy wynika również, że warunek w zakresie uzbrojenia terenu w infrastrukturę techniczną jest spełniony. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sąd zwraca też uwagę na fakt, że w niniejszej sprawie przedmiotem ustalenia warunków zabudowy nie jest kwestia oceny możliwości lokalizacji nowego obiektu budowlanego na gruncie, a jedynie zwiększenie wysokości już istniejącego obiektu. W związku z tym mimo formalnej konieczności oceny wszystkich przesłanek z art. 61 u.p.z.p., należy mieć na uwadze, że planowane zamierzenie inwestycyjne w już istniejącym budynku przede wszystkim powinno być ocenione pod kątem kontynuacji funkcji zabudowy, czyli poszukiwania nieruchomości podobnych w obszarze analizowanym (przy jednoczesnym uwzględnieniu pozostałych przesłanek z art. 61 u.p.z.p. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie warunki z art. 61 u.p.z.p. i organ nie miał możliwości odmowy ustalenia warunków zabudowy planowanej inwestycji. Zdaniem Sądu organy administracji nie naruszyły więc przepisów przywołanych w skardze. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.