IV SA/Po 1940/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 04 lutego 2021 r. przy udziale Rzecznika Praw Dziecka sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza N. T. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) po rozpoznaniu sprawy z odwołania K. P. (dalej także: wnioskodawca, skarżący) od decyzji Burmistrza [...] (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania mu świadczenia wychowawczego na rzecz A. M. oraz A. M. na okres od [...] czerwca 2020 r. do [...] maja 2021 r., decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2020.256, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 2 pkt 10, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2019, poz. 2407) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO wskazało, że od odmownej decyzji Burmistrza motywowanej tym, że wnioskodawca nie znajduje się w kręgu osób uprawnionych do otrzymania wnioskowanego świadczenia K. P. złożył odwołanie wskazując, iż postanowieniem Sądu Rejonowego w N. z dnia [...] maja 2020 r. sygn. III Nsm [...] sprawuje wraz z żoną opiekę nad A. M. i A. M., którzy w trybie zarządzenia tymczasowego zostali oddani pod opiekę E. i K. małż. P. i znajdują się pod ich opieką. W związku z tym to oni dbają o dzieci i zdaniem wnioskodawcy dzieci te nie powinny być pozbawiane świadczeń, z których korzystają wszystkie dzieci. Pismem z dnia [...] września 2020 r. zgłoszenia udziału w postępowaniu dokonał Rzecznik Praw Dziecka (dalej: RPD) wskazując, że nie zgadza się z argumentacją zawartą w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. RPD podkreślił, że we wszystkich sprawach dotyczących praw dziecka pojęcie "dobra dziecka" jest kluczowe i powinno stanowić swoistą podstawę wykładni przepisów. W związku z tym zarzucono organowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez niewłaściwe uznanie, że wnioskodawca nie jest podmiotem uprawnionym do uzyskania wnioskowanego w sprawie świadczenia. RPD zwrócił uwagę, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka, co znajduje podstawę zarówno w Konstytucji RP jak i w [...] Konwencji o Prawach Dziecka, w związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia. Kolegium rozpoznając sprawę, wskazało, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje matce lub ojcu, jeżeli dziecko zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki lub ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo opiekunowi faktycznemu dziecka jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, przy czym opiekunie faktycznym dziecka - oznacza to osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka (art. 2 pkt 10 ustawy), albo opiekunowi prawnemu dziecka, którym jest osoba ustanowiona przez Sąd zgodnie z art. 145 i następne kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, albo dyrektorowi domu pomocy społecznej. Organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że A. M. i A. M. nie są dziećmi wnioskodawcy oraz E. P.. Postanowieniem Sądu Rejonowego w N. z dnia [...] maja 2020 r. (sygn. akt III Nsm [...]) zostali oni natychmiast w trybie zarządzenia tymczasowego oddani pod opiekę E. i K. małżeństwa P. na czas trwania postępowania o ograniczenie władzy rodzicielskiej A. M. nad małoletnimi: A. i A. M.. Zatem państwo P. nie spełniają warunków do przyznania im świadczenia wychowawczego dla A. M. i A. M. gdyż nie są którakolwiek z osób, wymienionych w art. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych przez RPD, organ II instancji stwierdził, że ma obowiązek stosowania obowiązującego prawa. W ramach tego obowiązku należy stosować wprost te normy, które zostały sformułowane w przepisach w sposób jednoznaczny, a poddać interpretacji te z nich, których nie budzące wątpliwości odczytanie nie jest możliwe. Oznacza to, że proces ustalania treści normy prawnej kończy się, gdy wykładnia językowa pozwala na ustalenie treści normy prawnej (clara non sunt interpretanda). Taka właśnie sytuacja - jasnego, jednoznacznego sformułowania art. 4 ustawy ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Decyzja SKO zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez K. P.. Podkreślił on, że zaskarżona decyzja jest [...] sprzeczna z celem ustawy i krzywdząca dla ludzi wspomagających najsłabszych, w tym przypadku powierzone dzieci. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Zgłaszając swój udział w postępowaniu, RPD zarzucił zaskarżonej decyzji - naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6, 7 i art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie wyrażonych w tych przepisach podstawowych zasad postępowania administracyjnego, - mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w zw. z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526, z późn. zm.), polegające na uznaniu, że osobie sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego postanowienia sądu rodzinnego nie przysługuje świadczenie wychowawcze. RPD wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, że zarządzeniem nr 26/20 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-Cov-2 w związku z objęciem miasta Poznania obszarem należącym do strefy czerwonej oraz w zw. z Zarządzeniem nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. o odwołaniu rozpraw i kontynuowaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, sprawa niniejsza została przez Przewodniczącego Wydziału skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. [...] 374).W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda Strony na rozpoznanie w tym trybie nie jest zatem konieczna. Przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w tym przypadku jest uzależnione od uznania, że rozprawa mogłaby wywołać nadmierne zagrożenie dla życia i zdrowia osób w niej uczestniczących. Mając na uwadze, że Miasto Poznań, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte tzw. obszarem czerwonym przesłanka powyższa została spełniona. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 - dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. [...] kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także' prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie odpowiadają prawu. Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 - "u.p.p."). Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady ich przyznawania i wypłacania. Zgodnie z jej art. 4 ust. 2 u.p.p. świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Z kolei, zgodnie z art. 2 pkt 10 u.p.p., opiekunem faktycznym dziecka, jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Jak wynika z przepisów ustawy, a co podkreśla się w orzecznictwie, świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Tak cel świadczenia wychowawczego zdefiniował sam ustawodawca (art. 4 ust. 1 u.p.p.). Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem rzeczywiście sprawują. W realiach niniejszej sprawy osobami takimi są skarżący i jego żona, którym postanowieniem Sądu Rejonowego w N. z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie o sygn. III Nsm [...] oddano w trybie natychmiastowym pod opiekę (z ustaleniem miejsca pobytu) A. M. i A. M.. [...] Nie daje podstaw do tego, aby uznać skarżącego za opiekuna prawnego, nie został on również ustanowiony rodziną zastępczą. Regulacje oddziału 2a rozdziału II k.r.o. dotyczące pieczy zastępczej nie mogą więc mieć w tej sprawie zastosowania. Sprawowanie bieżącej pieczy nie zostało też objęte przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, które przewidują umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej, na podstawie orzeczenia sądu (art. 35 ust. 1), w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1). Piecza zastępcza, w myśl art. 34 ust. 1 tej ustawy, jest sprawowana w formie rodzinnej (rodziny zastępcze oraz rodzinne domy dziecka - art. 39 ust. 1) i instytucjonalnej (placówki opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej, interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego - art. 93 ust. 1). Na gruncie niniejszej sprawy oczywiste jest, że skarżący nie realizuje żadnej z przewidzianych tą ustawą form pieczy zastępczej. Nie może natomiast ulegać wątpliwości, że sprawując pieczę bieżącą skarżący wraz z żoną wypełniali wszelkie obowiązki związane z wychowaniem i utrzymaniem A. M. i A. M. w zastępstwie ich rodziców. Wśród uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze wskazano osoby sprawujące faktyczną opiekę nad dzieckiem, ale jedynie te, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 2 pkt 10 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.p.). Prawodawca nie przewidział natomiast, że mogą zaistnieć sytuacje, w których dziecko zostało umieszczone na mocy orzeczenia sądowego w pieczy bieżącej, jednak wniosek o przysposobienie - jak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - nie zostanie złożony. Tym samym pozbawiono opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie, mimo że obowiązek zaspokajania potrzeb dziecka wynika z orzeczenia sądowego. Uznać więc należy, że przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w sposób niedostateczny chronią nie tylko prawa jednostki, jaką jest rzeczywisty opiekun dziecka, sprawujący nad nim bieżącą pieczę i to na mocy rozstrzygnięcia sądu rodzinnego, ale przede wszystkim nie chronią praw dzieci, na rzecz których świadczenie jest przewidziane, prowadząc do nierównego traktowania dzieci. W tej sytuacji, poszukując ochrony interesów dzieci, a przy tym i ich opiekuna [...] sprawującego pieczę bieżącą, należy odnieść się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka. Konstytucję Rzeczpospolitej Polskiej, jako najwyższe prawo w strukturze źródeł prawa, należy stosować bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (na co wskazuje jej art. 8), także w sferze praw i wolności jednostki (prof. Janusz Trzciński, "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne, wykład). W art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP zapisano, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (patrz: Wiesław Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX). Zgodnie z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Skoro Państwo systemowo wspiera rodziny w wychowywaniu i utrzymaniu dzieci, to osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo (mocą orzeczenia sądowego) powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia [...] kosztów utrzymania dziecka na takich samych zasadach jak rodzice wychowujące własne dzieci. Zgodnie bowiem z Konwencją o Prawach Dziecka, formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 września 2017 r" sygn. akt II SA/Łd 567/17, LEX nr 2358370 oraz WSA w Warszawie z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 421/14, LEX nr 1510896). Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że ograniczenia w dostępności do świadczenia wychowawczego dla osoby sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy orzeczenia sądu rodzinnego nie tylko godzą w interes dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, ale i pozwalają na uznanie zastosowanego przepisu ustawy za dyskryminujący, w konsekwencji konieczne stało się wywiedzenie uprawnienia do świadczenia wprost z postanowień Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka, co uwzględnią organy administracji publicznej rozpoznając ponownie sprawę. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela kształtującą się w tym zakresie linię orzeczniczą (por. prawomocne wyroki w sprawach o sygn. II SA/Rz 874/20, sygn. II SA/Po 506/20 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a., orzekła jak w sentencji.