IV SA/Po 19/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.

Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (zwany dalej "PINB") na podstawie art. 119 § 1 w związku z art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracyjnym (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 1438; zwanej dalej "e.p.e.a.") nałożył na R. S. (zwanego dalej "skarżącym") grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...]zł i wezwał go do wpłacenia tej kwoty w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia. Organ jednocześnie ponownie wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] września 2019 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że egzekwowany obowiązek wynika z decyzji PINB z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], [...] Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna, a kontrole przeprowadzone w dniu [...] czerwca 2019 r. i w dniu [...] sierpnia 2019 r. wykazały, że obowiązki nie zostały wykonane. Po tej dacie zobowiązany nie zgłosił również organowi wykonania wynikających z decyzji obowiązków, lecz jedynie pismem z dnia [...] września 2019 r. poinformował o złożeniu wniosku o pozwolenie na przebudowę budynku, co nie jest równoznaczne z wykonaniem obowiązku. W zażaleniu na ww. postanowienie skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2019 r. złożył projekt dotyczący przebudowy budynku przy ul. [...]. Złożył również oświadczenie, iż po uzyskaniu pozwolenia na przebudowę budynku przystąpi do wykonania wszystkich prac zawartych w nakazie PINB. W ustaleniach pomiędzy projektantem, a urzędnikami PINB zostało ustalone, iż prace związane ze wzmocnieniem ściany szczytowej oraz zmianą sposobu odprowadzania wody z dachu od powierzchni północnej zostaną zaproponowane i opisane w projektowej dokumentacji technicznej. W dniu [...] września 2019 r. został poinformowany tzw. "pocztą pantoflową", iż urzędnik telefonicznie poinformował projektanta aby ten poinformował skarżącego, że projekty musi odebrać ponieważ powinny zostać przedłożone w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w P. Delegatura w K.. Zdaniem skarżącego fakt zwrotu lub odebrania projektów do konsultacji i przedłożenia do inspektora ochrony zabytków w K. powinien być dokonany w formie pisemnej. Aby odebrać projekty został zmuszony przez urzędnika do napisania pisma, że osobiście wycofuję dokumentacje wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Tego typu czynności organu skarżący ocenia jako celowe działanie na jego szkodę. Zaznaczył ponadto, że sposób naprawy spękanej ściany szczytowej jaki zaproponował PINB jest nieodpowiedni ponieważ na taką ingerencje w konstrukcję nośną budynku zgodnie z ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami potrzebne jest uzgodnienie z Wojewódzkim Inspektorem Zabytków. Wykonując te prace w sposób nakazany w decyzji PINB naraża się na karę, o której mowa w art. 108 oraz art. 109 i art. 110 ww. ustawy. Ponadto sposób wykonania prac jaki został zaproponowany wymaga skorzystania z terenu działki sąsiedniej. Cena za skorzystanie z tego terenu jaką przedstawili sąsiedzi jest znacznie wyższa niż ceny ogólnie obowiązujące w regionie. Płacąc za wynajęcie terenu na czas prac, koszt wykonania naprawy szczytu powiększa się kilkukrotnie. Wysokość nałożonej grzywny przewyższa planowany koszt naprawy orynnowania i wzmocnienia szczytu. Skarżący poinformował, że naprawy orynnowania od strony północnej nie wykona teraz. Sposób odprowadzania wód opadowych od tej strony jest aktualnie w takim stanie w jakim był, gdy kupił nieruchomość czyli poprzez półrynnę, a następnie przez rurę spustową do gruntu. Rynny od strony południowej graniczące z nieruchomością sąsiadów są cały czas dewastowane i kradzione. Po trzech próbach wykonania naprawy orrynowania zaniechał dalszych prób ponieważ generowało to dalsze koszty. Zmiana sposobu odprowadzania wody została przedstawiona w dokumentacji technicznej i nastąpi podczas gruntownej przebudowy obiektu. Skarżący zaznaczył, że wzmocnienia szczytu wykona w nowoczesnej technologii poprzez wykonanie trzech nacięć poziomych gdzie zatopi w kotwach chemicznych druty żebrowane, a całość ściany na poddaszu otynkuję wtapiając siatkę metalową, Pęknięcia tynku od strony sąsiada wykona wypełniając szczeliny żywicą chemiczną przy użyciu podnośnika koszowego tak aby nie wchodzić na teren sąsiadów. Wszystkie prace wykona do dnia [...] października 2019 r. Po rozpatrzeniu zażalenia Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (zwany dalej "WINB") postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 18 u.p.e.a. uchylił postanowienie w części określającej termin wpłacenia grzywny i w tym zakresie orzekł o obowiązku wpłacenia grzywny w terminie 30 dni od dnia otrzymania ostatecznego postanowienia, a także w części określającej termin wykonania obowiązków i w tym zakresie wezwał do wykonania obowiązku w terminie 30 dni od dnia otrzymania ostatecznego postanowienia. W pozostałym zakresie WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB. W uzasadnieniu postanowienia WINB stwierdził, że obowiązek wykonania robót nałożony decyzją PINB z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], [...] może być egzekwowany w oparciu o przepisy u.p.e.a. Pisemne upomnienie z dnia [...] sierpnia 2019 r. zostało doręczone skutecznie w dniu [...] sierpnia 2019 r., a tytuł wykonawczy z dnia [...] września 2019 r. został prawidłowo wystawiony. Zdaniem WINB zastosowana w niniejszej sprawie grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym najmniej uciążliwym dla zobowiązanego. WINB zaznaczył, że zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty [...]zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty [...]zł. Grzywna w wysokości [...] zł ma stanowić uciążliwość, postawić zobowiązanego w sytuacji przymusowej aby dobrowolnie wykonał obowiązek, zatem jej wysokość nie może być zbyt niska. Ponadto organ podkreślił, że postępowanie w sprawie przedmiotowego budynku toczyło się od 2011 r. W ocenie WINB wobec prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie nakazu wykonania określonych robót budowlanych nieuzasadniona jest polemika co do zasadności nałożonych obowiązków. Ponadto poza właściwością rzeczową PINB pozostają problemy skarżącego związane z uzyskaniem pozwolenia na budowę. W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie postanowienia WINB oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podniósł, że podczas wszystkich wizji lokalnych na przedmiotowej nieruchomości, nigdy pracownicy PINB nie byli wewnątrz budynku i nie zapoznali się ze stanem ściany. Rysa na ścianie jest tylko naturalnym wynikiem eksploatacji budynku. Rysa ta nie stanowi żadnego bezpośredniego zagrożenia. Skarżący zaznaczył, że budynek znajduje się na ternie zabytkowego układu urbanistycznego miasta K. i w związku z tym faktem spotkał się osobiście z kierownikiem Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. - Delegatura w K.. Prace polegające na rozebraniu ściany szczytowej do wysokości poddasza doprowadziłyby do znacznej szkody w walorach estetycznych i ideowych, a także powodowały nieodwracalne skutki dla tego budynku, na co kierownik nie wyraził oficjalnej zgody. Skarżący powtórzył stanowisko dotyczące planów i technologii w jakiej zamierza wykonać roboty budowlane, przy czym zaznaczył, że prace te wykona do 14 grudnia. Ponadto zaznaczył, że prace związane z odprowadzaniem wód opadowych zostały wykonane. W ocenie skarżącego nałożenie grzywny w wysokości [...] zł jest niezasadne i nieadekwatne. Zaznaczył, że wysokość grzywny została ustalona jako najwyższa z możliwych do nałożenia przez organ. Nakaz wykonał w części dotyczącej orynnowania. Zabezpieczenie ściany wykonał stosując metodę zastępczą poleconą przez Konserwatora Ochronny Zabytków. Wysokość grzywny jest zbyt duża jak na aktualne zarobki skarżącego. W związku z brakiem płynności finansowej kontrahentów przychody skarżącego spadły, a kwota grzywny przewyższa półroczne zarobki. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zaskarżone postanowienie wydane zostało w ramach postępowania zmierzającego do egzekucji wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], [...] obowiązku wykonania robót budowlanych w budynku zlokalizowanym w K. w przy ul. [...] na działce nr ewid. [...]. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W myśl art. 26 § 4 u.p.e.a. jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.). Podkreślić należy, iż celem postępowania egzekucyjnego jest wymuszenie realizacji nakazów wypływających z decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, o ile nakazy te nie zostaną wykonane dobrowolnie. Postępowanie egzekucyjne nie jest zatem kontynuacją postępowania administracyjnego, w którym można byłoby negować zasadność ostatecznych i prawomocnych decyzji podlegających wykonaniu. Ewentualna wadliwość decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego nie może być zatem podnoszona w postępowaniu egzekucyjnym. Organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie, o którym mowa w art. 29 u.p.e.a., obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2539/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy obowiązek wynikające z decyzji PINB z dnia [...] listopada 2017 r. nie został wykonany. Potwierdzają to protokoły z kontroli wykonanej przez pracowników PINB w dniu [...] czerwca 2019 r. oraz [...] sierpnia 2019 r. Uzasadniało to w ocenie Sądu skierowanie do skarżącego upomnienia, a następnie wystawienie tytułu wykonawczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Wystawiony tytuł wykonawczy spełnia wymogi z art. 27 § 1 u.p.e.a. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie zastosowanego środka egzekucyjnego wyjaśnienia wymaga, ze zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W postępowaniu dotyczącym rozbiórki obiektu budowlanego możliwe jest zastosowanie jedynie dwóch środków wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., to jest grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Obowiązkiem organu egzekucyjnego jest rozważenie, zastosowanie którego z tych środków jest właściwe przy realizacji obowiązku wykonania rozbiórki. Stosownie do treści art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jest więc ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia znajduje zastosowanie do wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym polegających na braku działania (czyli zaniechaniu, znoszeniu) lub pewnym działaniu. Natomiast w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia, zaś dopiero w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze (por. wyrok NSA z dnia z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II OSK 538/13, z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2315/10 oraz z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1387/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że grzywna w celu przymuszenia spełnia funkcję motywującą zobowiązanego do spełnienia nałożonego obowiązku. Nie jest więc karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1169/09, z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09 oraz z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1642/06; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd jako prawidłowe ocenił stanowisko organów egzekucyjnych, iż nałożenie grzywny w celu przymuszenia było w niniejszej sprawie uzasadnione. Jest to bowiem środek mniej dolegliwy, a zarazem skłaniający skarżącego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Ponadto wykonanie zastępcze jest środkiem zaspokajającym, który generuje siłą rzeczy bezzwrotne, nierzadko znaczne koszty dla zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia natomiast, nawet pomimo jej uiszczenia może zostać w razie wykonania obowiązku zwrócona dłużnikowi na zasadzie art. 126 u.p.e.a. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem skuteczne zaspokojenie wierzyciela, a w tym wypadku dotyczy to nałożonych na skarżącą obowiązków. W szczególności grzywna w celu przymuszenia nie zastępuje obowiązku przeprowadzenia danej czynności przez skarżącego. Spełnienie tego obowiązku powoduje jednak bezprzedmiotowość uiszczania tej grzywny, co odnajduje wyraz w jej umorzeniu na podstawie art. 125 u.p.e.a. Jeśli natomiast chodzi o wysokość ustalonej grzywny to podkreślić trzeba, że ustalona ona została w kwocie nieprzekraczającej kwoty określonej w art. 121 § 2 u.p.e.a. Reasumując Sad wskazuje, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego w rozpoznawanej sprawie było dopuszczalne. Przed wszczęciem postępowania organ doręczył skarżącemu upomnienie. Ponadto organ wydał tytuł wykonawczy, a zastosowany środek egzekucyjny jest środkiem najmniej uciążliwym dla skarżącego. Bez znaczenia dla zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia pozostają pozostałe zarzuty podniesione w skardze. Sposób wykonania robót budowlanych został określony w ostatecznej decyzji organów nadzoru budowlanego, i kwestie te nie mogą być kwestionowane na etapie postępowania egzekucyjnego. Bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia pozostają kwestie uzgodnień z konserwatorem zabytku, co do sposobu wykonania robót budowlanych. Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) orzekł jak w sentencji.