IV SA/Po 1870/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnota na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych, 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję ustną P. I. N. B. w C. z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnota kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

IV SA/Po 1870/20 Uzasadnienie W dniach [...] listopada 2018 r. oraz [...] listopada 2018 r. P. I. N. B. w C. (dalej: "PINB") przeprowadził kontrolę lokalu nr [...] znajdującego się w budynku położonym przy ul. [...] w C.. W trakcie kontroli stwierdzono, że w lokalu prowadzona jest działalność gastronomiczna, zaś prowadząca ją osoba korzysta z przewodów kominowych w formie wentylacji mechanicznej. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu utrzymania lokalu gastronomicznego - ze szczególnym uwzględnieniem przewodów kominowych. Z uwagi na skargi mieszkańców nieruchomości, dotyczące nieprzyjemnego zapachu występującego w trakcie działalności lokalu gastronomicznego, organ pierwszej instancji wystąpił do zarządcy nieruchomości o przedstawienie oceny stanu technicznego używanych przewodów kominowych pod względem ich szczelności. Przedłożony protokół z badań kontrolnych poświadczył nieszczelność przewodów kominowych, co dla PINB stanowiło argument wykluczający możliwość dalszego stosowania wentylacji mechanicznej w przedmiotowym budynku. W związku z powyższym, organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] lutego 2019 r. decyzję (sygn. akt: [...]), którą nałożył na właścicieli lokalu nr [...] wykonanie określonych obowiązków, prowadzących do zaprzestania wykorzystywania rzeczonego przewodu w dotychczasowy sposób. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. A., pismem z dnia [...] lutego 2019 r., z zachowaniem ustawowego terminu. Kolejne odwołanie, z dnia [...] marca 2019 r., wniósł M. Z. G. M. C., również z zachowaniem ustawowego terminu. Organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]), uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzja organu odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. stała się przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Sąd, prawomocnym wyrokiem z dnia 10 września 2019 r. (sygn. akt: IV SA/Po 632/19), uchylił zaskarżoną decyzją organu odwoławczego. Rozpatrując sprawę ponownie, WWINB wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r. (sygn. akt: [...]), którą uchylił zaskarżoną decyzję w części wyznaczającej termin wykonania nałożonych obowiązków i nakazał w to miejsce ich wykonanie w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. jest obecnie przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt: II SA/Po 106/20). W międzyczasie, pomimo trwającego postępowania sądowoadministracyjnego, A. A., w dniu [...] maja 2020 r. telefonicznie poinformował PINB o wykonaniu nałożonego obowiązku. Pracownicy organu pierwszej instancji przeprowadzili w dniu [...] maja 2020 r. kontrolę lokalu nr [...], potwierdzając wykonanie decyzji PINB z dnia [...] lutego 2019 r. W dniu [...] lipca 2020 r. pracownicy organu pierwszej instancji przeprowadzili kolejną kontrolę lokalu nr [...], stwierdzając iż najemca rzeczonego lokalu dokonał ponownego podłączenia okapu kuchennego mechanicznego do osobnego przewodu wentylacyjno-grawitacyjnego (o słabym stanie technicznym - brak szczelności). W związku z powyższym, na podstawie wniosków powziętych w ramach przeprowadzonej kontroli, PINB ogłosił w dniu [...] lipca 2020 r. ustną decyzję, w której zobowiązał właściciela przedmiotowego lokalu, tj. Gminę Miejską w C., do uszczelnienia wykorzystywanego przewodu wentylacyjnego. Odwołanie od decyzji PINB, pismem z dnia 28 lipca 2020 r., wniósł Zarząd W. M. Ż. 2, reprezentowany przez A. K. oraz J. S., z zachowaniem ustawowego terminu. W dniu [...] września 2020 r. do siedziby organu odwoławczego wpłynęło również pismo pełnomocnika strony - M. Z. G. M.j C., reprezentowanego przez radcę prawnego D. T. - z dnia [...] września 2020 r. W. decyzją z [...].10.2020 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ustna decyzja PINB, którą organ nakazał G. M. w C. (właścicielowi lokalu nr [...], znajdującego się w budynku położonym przy ul. [...] w C.), uszczelnienie przewodu wentylacyjnego, wykorzystywanego przez najemcę lokalu nr [...] - A. A. - w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 66 ust. 1a Prawa budowlanego, w brzmieniu: "w przypadku stwierdzenia nieuzasadnionych względami technicznymi lub użytkowymi ingerencji lub naruszenia wymagań dotyczących obiektu budowlanego, których charakter uniemożliwia lub znacznie utrudnia użytkowanie go do celów mieszkalnych organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie skutków ingerencji lub naruszeń lub przywrócenie stanu poprzedniego. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie'". Wskazano m.in., iż zgodnie z ogólną zasadą pisemności, wyrażoną w art. 14 § 1 k.p.a., "sprawy należy załatwiać w formie pisemnej". Niemniej, sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2019 r. poz. 123 i 730) lub za pomocą innych środków łączności, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu łub podpisanej przez stronę adnotacji" (art. 14 § 2 k.p.a.). Co więcej, możliwość ustnego ogłoszenia decyzji administracyjnej przewidują również przepisy regulujące kwestie doręczeń, wskazując iż "w przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 decyzja może być stronom ogłoszona ustnie" (art. 109 § 2 k.p.a.), a także przepisy dotyczące odwołań, stanowiące że "odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie" (art. 129 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzono, iż przepisy prawa nie stały na przeszkodzie do wydania decyzji w formie ustnej przez PINB. Przeciwnie, treść art. 66 ust. 1 a Prawa budowlanego (dodanego na mocy ustawy z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny, ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, Dz.U. z 2015, poz. 1549), będącego podstawną prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, dopuszcza możliwość ustnego ogłoszenia decyzji. Wskazano, iż w ramach zwyczajowego postępowania administracyjnego, zawiadomienie o wszczęciu postępowania jest równoznaczne z ustaleniem pełnego kręgu stron postępowania, do których rzeczone zawiadomienie jest kierowane. Literalna wykładnia art. 66 ust. 1a Prawa budowlanego pozwala jednak na zajęcie stanowiska, iż przy ustnym ogłaszaniu decyzji wskazana jest obecność przede wszystkim podmiotu, na który organ nakłada określone obowiązki. Innymi słowy, gwarancja natychmiastowego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości ma w tym wyjątkowym przypadku pierwszeństwo przed koniecznością ustnego ogłoszenia decyzji wszystkim stronom. Ustalenie pełnego kręgu stron, a następnie poinformowanie ich o zamiarze wydania ustnej decyzji (np. drogą pocztową) mogłoby zabrać organowi na tyle długi okres czasu, iż niezbędna, natychmiastowa reakcja w gruncie rzeczy straciłaby walor "natychmiastowej", zwiększającym tym samym ryzyko powstania szkody. Mając na uwadze powyższe wskazano, iż podczas kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB w dniu [...] lipca 2020 r. obecny był M. W. oraz D. T. - przedstawiciele G. M. w C. (tj. właściciela lokalu nr [...] zlokalizowanego w budynku przy ul. [...] w C.). Oboje podpisali sporządzony na tę okoliczność protokół, którego treść zawierała niezbędne szczegóły ogłoszonej ustnie decyzji (tj. określenie nałożonego obowiązku, adresata obowiązku oraz podstawę prawną dla nałożenia obowiązku). Z treści podpisanego protokołu nie wynika jednocześnie, ażeby Zobowiązani zgłosili sprzeciw wobec takiej formy załatwienia sprawy, który to sprzeciw (zgodnie z zacytowanym powyżej orzecznictwem), uzasadniałby konieczność przeprowadzenia zwyczajowego postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji w formie pisemnej. Protokół został podpisany również przez najemcę lokalu nr [...], A. A., zaś jego kopia została udostępniona Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej Żeromskiego 2 (na pisemne żądanie z dnia 21 lipca 2020 r.). Tym samym, o treści nałożonego przez organ pierwszej instancji obowiązku zostały poinformowane wszystkie strony poprzedniego postępowania prowadzonego przez PINB, a dotyczącego przedmiotowego lokalu (tj. postępowania o sygn. akt: [...]). Odrębnie wyjaśniono, iż organ pierwszej instancji nie mógł nałożyć kolejnych obowiązków w ramach postępowania o sygn. akt: [...] Jakkolwiek decyzja wydana w ramach tego postępowania (tj. decyzja z dnia [...] lutego 2019 r.) jest wraz z decyzją WWINB z dnia [...] grudnia 2019 r. przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, postępowanie o sygn. akt: [...] zostało ostatecznie zakończone przez PINB. Organ wskazał, że z uwagi na fakt zakończenia poprzedniego postępowania administracyjnego (tj. [...]) oraz ze względu na następujące później działania najemcy przedmiotowego lokalu (tj. ponowne podłączenie urządzeń mechanicznej wentylacji do przewodów kominowych), organ pierwszej instancji miał prawo nakładać obowiązki w ramach nowej, odrębnej procedury. Podkreślono, iż zarówno ustna forma ogłoszenia wydanej przez PINB decyzji, jak i treść nałożonego przez organ pierwszej instancji obowiązku, nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, obowiązki nałożone decyzją ustną z dnia [...] lipca 2020 r. nie stoją w sprzeczności z obowiązkami zawartymi w decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. (sygn. akt: [...]) lecz stanowią ich niezbędne uzupełnienie. Zwrócono uwagę, iż postępowanie o sygn. [...] zostało wszczęte w sprawie "stanu utrzymania lokalu gastronomicznego - ze szczególnym uwzględnieniem przewodów kominowych". Jakkolwiek zaś obowiązki nałożone decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. doraźnie uniemożliwiały korzystanie z nieszczelnego, a tym samym wadliwego przewodu kominowego ("Negatywne badanie szczelności wyklucza możliwość dalszego stosowania wentylacji mechanicznej w przedmiotowym lokalu"), samo ich wykonanie (tj. odłączenie urządzeń wentylacji), nie rozwiązywało kompleksowo problemu z rzeczonym przewodem (tj. problemu jego nieszczelności). Innymi słowy, dopiero wykonanie obowiązku nałożonego decyzją ustną z dnia [...] lipca 2020 r. (tj. uszczelnienie przewodu kominowego), przywróci przedmiotowy obiekt do właściwego stanu technicznego, umożliwiającego należyte, bezpieczne użytkowanie. W tym celu PINB nałożył również obowiązek przedstawienia protokołu kominiarskiego z pozytywną oceną wykonanych robót. Podsumowując, w świetle obowiązujących przepisów oraz aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych PINB miał prawo wydać zaskarżoną decyzję w formie ustnej. Obowiązek uszczelnienia przewodu kominowego został nałożony na właściwy podmiot, dający najlepszą gwarancję jego wykonania. Ponadto sama treść nałożonego obowiązku również nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego. Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wspólnota wnosząc o : - uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji P. I. N. B. w C. z dnia [...] lipca 2020 roku (sygnatura akt: [...]) na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., - natomiast w przypadku uznania, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzające na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 16 lipca 2020 roku (sygnatura akt: [...]), - na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących kosztów postępowania, wywołanych wniesieniem skargi. Skarżąca zarzuciła organowi: 1. naruszenie art. 66 ust. 1a Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację i błędne zastosowanie, a w konsekwencji błędne uznanie, że przepis ten umożliwił wydanie poprzedzającej zaskarżoną decyzję PINB w C., choć dotyczy ona lokalu niemieszkalnego, tj. lokalu gastronomicznego, a ze wskazanego przepisu wyraźnie wynika, że decyzję taką można wydać wyłącznie dla lokalu mieszkalnego, 2. art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) - dalej: k.p.a., poprzez błędne skierowanie decyzji organu pierwszej instancji do niewłaściwej strony oraz nieuwzględnienie z urzędu nieważności decyzji organu pierwszej instancji w związku z powyższym, choć decyzja ta powinna być skierowana do W. M. przy ulicy [...], a nie do właściciela lokalu, co daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, 3. art. 7, art. 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a. dalej: k.p.a., poprzez poprowadzenie w całości w nieprawidłowy sposób postępowania, niepoinformowanie skarżących o podjętych działaniach przez organ, 4. naruszenie art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez niepoinformowanie stron o zgromadzeniu całego materiału w sprawie i w konsekwencji uniemożliwieniu skarżącym zapoznanie się z treścią z pisma pełnomocnika strony - M. Z. G. M. C., reprezentowanego przez radcę prawnego D. T. z dnia [...] września 2020 r. 5. naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sposób nieprzekonujący dla strony, gdyż zaskarżona decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia ani prawnego ani faktycznego, nie zawiera także umotywowanej oceny stanu faktycznego oraz wskazania, jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia, 6. art. 107 § 1, § 3 i § 7 oraz art. 8 § 1 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięcia istotnych kwestii związanych ze sprawą, w szczególności poprzez nie odniesienie się do tego, że zgodnie z dokumentacją budynek przy ulicy [...] w C. przechodzi przeglądy techniczne i nie wykazały one nieszczelności żadnego z przewodów kominowych a także pominięcie przebadania czy niezgodne z prawem podłączenie do przewodu grawitacyjnego przemysłowej wentylacji mechanicznej nie spowodowało rozszczelnienia przewodu kominowego a nadto uznanie bez przeprowadzenia odpowiednich czynności, w szczególności odpowiednich badań, że przewód wentylacyjny w lokalu nr [...] jest nieszczelny, 7. art. 109 § 2 k.p.a. oraz art. 14 § 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji ustnej wbrew regulacji określonej w powyższych przepisach, choć przy wydaniu decyzji nie uczestniczyli przedstawiciele W. M. przy ulicy [...] w C., a także błędne uznanie, że stanowiska stron i organu są zgodne, co stoi w sprzeczności z faktami i materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Uczestnik postępowania G. C. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Ponadto pismem z [...].01.2021 r. poinformował, że przewód kominowy objęty niniejszym postępowaniem został uszczelniony, nakaz PINB w C. został wykonany. Skarżąca Wspólnota pismem z [...].01.2021 r. zaprzeczyła, że uszczelnienie komina jest związane z dalszą eksploatacją budynku i zmierza do poprawy stanu technicznego budynku, gdyż wszystkie kanały wentylacyjne w budynku W. M. przy ul. [...] w C. przechodzą rok rocznie przeglądy tak samo jak corocznie jest przeprowadzona kontrola stanu technicznego budynku. I żadna z tych kontroli nie nakazywała uszczelnienia żadnego kanału wentylacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak zakreślonej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy ustną decyzję P. I. N. B. w C. z dnia [...] lipca 2020 r., w której zobowiązano właściciela lokalu nr [...] znajdującego się w budynku położonym przy ul. [...] w C., tj. G. M. w C., do uszczelnienia wykorzystywanego przewodu wentylacyjnego. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV, wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.). W niniejszej sprawie należy wziąć pod uwagę, że z uwagi na fakt zakończenia poprzedniego postępowania administracyjnego (tj. [...]) oraz ze względu na następujące później działania najemcy przedmiotowego lokalu (tj. ponowne podłączenie urządzeń mechanicznej wentylacji do przewodów kominowych), organ pierwszej instancji miał prawo nakładać obowiązki w ramach nowej, odrębnej procedury. Zgodnie z art. 66 ust. 1a Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia nieuzasadnionych względami technicznymi lub użytkowymi ingerencji lub naruszenia wymagań dotyczących obiektu budowlanego, których charakter uniemożliwia lub znacznie utrudnia użytkowanie go do celów mieszkalnych organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie skutków ingerencji lub naruszeń lub przywrócenie stanu poprzedniego. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie. Sąd wskazuje, że w sytuacji, gdy zapachy z lokalu gastronomicznego przedostają się do lokali mieszkalnych na skutek nieuprawnionego podłączenia okapu mechanicznego do kanału wentylacji grawitacyjnej można przyjąć, że utrudnia to użytkowanie lokali do celów mieszkalnych. Prowadzący lokal odłączył okap, a następnie po przeprowadzonej kontroli ponownie go podłączył i mógłby tak robić wielokrotnie. Skarżąca strona błędnie rozumie treść art. 66 ust. 1a Pb, wnioskując, że stosuje się go wyłącznie do lokali mieszkalnych, a nie do lokali niemieszkalnych. Jeśli działalność lokalu niemieszkalnego (gastronomicznego) ma wpływ na użytkowanie lokali mieszkalnych (ingerencja zapachowa), to jak najbardziej art. 66 ust. 1 a Pb znajduje zastosowanie. Niemniej Sąd zwraca uwagę na fakt, że organ odwoławczy skupił się przede wszystkim na prawidłowości formy w jakiej organ I instancji wydał decyzję, pomijając przy tym istotne dla sprawy ustalenia faktyczne. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego. Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (co znalazło potwierdzenie w nowej redakcji przepisu art. 7 k.p.a. - na wniosek strony lub z urzędu). Ponadto należy podkreślić, że organ jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności, a w razie potrzeby konfrontować i uzupełniać. Biorąc pod uwagę powyższe, fundamentalne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego Sąd wskazuje, że zarówno z decyzji organu II instancji, jak i z protokołu kontroli z 16.07.2020 r., w trakcie której wydano ustną decyzję nie można wywnioskować i ustalić istotnych dla sprawy okoliczności. Brak jest możliwości pełnej, merytorycznej kontroli tych decyzji. Przede wszystkim nie wynika z nich na czym polega wskazana nieszczelność kanału wentylacyjnego. Organy obu instancji w swoich decyzjach nie odnoszą się do tej kluczowej kwestii i nie wyjaśniają na jakiej podstawie ustalono, że przedmiotowy kanał wentylacyjny jest nieszczelny. Brak jest dokumentów w aktach sprawy, z których wynika, w którym miejscu/miejscach kanału wentylacyjnego powstało rozszczelnienie. Nie ma wyjaśnień w zakresie tego, dlaczego organ uznał, że podłączono okap kuchenny do osobnego przewodu wentylacyjnego. Ze zdjęć dostępnych w aktach sprawy wynika, że jest to ten sam kanał wentylacyjny. Organy powinny w sposób szczegółowy uzasadnić swoje stanowisko w zakresie uznania kanału wentylacyjnego za nieszczelny. Nie ustalono ponad wszelką wątpliwość jaka jest przyczyna ewentualnego rozszczelnienia. Nie ma dokumentów potwierdzających, że to właśnie podłączenie wentylacji mechanicznej do kanału wentylacji grawitacyjnej i wtłaczanie tam powietrza z przedmiotowego lokalu spowodowało rozszczelnienie kanału wentylacyjnego. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędne skierowanie decyzji organu pierwszej instancji do niewłaściwej strony oraz nieuwzględnienie z urzędu nieważności decyzji organu pierwszej instancji w związku z powyższym, choć decyzja ta powinna być skierowana do W. M. przy ulicy [...], a nie do właściciela lokalu, co daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Biorąc pod uwagę, że Gmina M. w C. jest stroną w niniejszym postępowaniu, to nawet jeśli nie jest podmiotem, do którego należało skierować nakaz, to nie występuje przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji. W sprawie brak jest dokumentów potwierdzających obszar i zakres rozszczelnienia kanału wentylacyjnego, a co za tym idzie nie ustalono ponad wszelką wątpliwość, czy rzeczywiście rozszczelnienie dotyczy części wspólnej budynku, czy może jedynie poszczególnych lokali. W ocenie Sądu dopiero takie ustalenia mogą prowadzić do prawidłowego wskazania adresata ewentualnej decyzji o nakazie uszczelnienia kanału wentylacyjnego. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo z [...].01.2021 r. Gminy M. w C., w którym wskazano, że przewód kominowy objęty niniejszym postępowaniem został uszczelniony. Brak jest jednak uzasadnienia tego twierdzenia i dokumentów potwierdzających wykonanie uszczelnienia. Wszystkie ww. kwestie zostaną zbadane przez organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W przypadku ustalenia, że przedmiotowy przewód kominowy/kanał wentylacyjny faktycznie został uszczelniony zasadnym wydaje się umorzenie przez organ postępowania w sprawie. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. postanowił jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.