IV SA/Po 1812/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. S. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez A. G. reprezentującego M. S.. Postanowienie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wójt Gminy G. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. na wniosek P. S. z dnia [...] grudnia 2013r., skorygowany dnia [...] października 2019r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid. [...], obręb D., gmina G.. Decyzja została doręczona uczestnikowi postępowania M. S. w dniu [...] stycznia 2020r. Odwołanie od powyższej decyzji pismem z [...] stycznia 2020 r. (potwierdzenie wpływu do Urzędu Gminy G. w dniu [...].01.2020 r.) wniósł M. S. reprezentowany przez A. G.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez A. G. reprezentującego M. S.. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja organu I instancji wraz z pouczeniem o możliwości złożenia odwołania w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania została doręczona na adres: M. S., [...], [...]. Przesyłkę odebrano dnia [...] stycznia 2020 r. W terminie 14 dni od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji przysługiwało stronie prawo złożenia odwołania. Odwołanie wniesiono bezpośrednio do Urzędu Gminy (pismo Urzędu Gminy, otrzymane przez Kolegium dnia [...] sierpnia 2020 r.) dopiero dnia [...] stycznia 2020r., a zatem po upływie 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania. Dalej organ wskazał, że przywrócenie terminu mogłoby nastąpić, gdyby uchybienie nastąpiło wskutek przyczyn niezależnych od strony i gdyby został złożony wniosek o przywrócenie terminu w trybie art. 58 § 1 k.p.a., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Dlatego też organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skargę na powyższe postanowienie, w przepisanym prawie terminie wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. S. reprezentowany przez A. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w sprawie według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisu art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że odwołanie w sprawie od decyzji organu I instancji nastąpiło po upływie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że w przedmiotowej sprawie odwołanie zostało nadane w dniu [...] stycznia 2020 roku w placówce pocztowej. P. zostało odebrane w organie I instancji w dniu [...] stycznia 2020 roku. Zgodnie z cytowanym poniżej przepisem termin do złożenia odwołania został zachowany, ponieważ pismo zostało złożone w terminie w placówce pocztowej, co w całości uzasadnia niniejszą skargę. Jako dowód załączono potwierdzenie nadania pisma w placówce pocztowej w dniu [...] stycznia 2020 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, iż decyzja organu I instancji wraz z pouczeniem o możliwości złożenia odwołania w terminie 14 dni od dnia otrzymania przedmiotowej decyzji została doręczona na adres: Pan M. S., D. 10, [...]. Przesyłkę odebrano dnia [...] stycznia 2020 r. W terminie 14 dni od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji przysługiwało stronie prawo złożenia odwołania. Odwołanie wbrew twierdzeniom skarżącego wniesiono bezpośrednio do Urzędu Gminy, co wynikało wprost z pisma Urzędu Gminy, otrzymanego przez Kolegium dnia [...] sierpnia 2020 r. dopiero dnia [...] stycznia 2020r., a zatem po upływie 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania. Kierownik R. G. i R. U. G. G. - R. B. wprost wskazał w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r., że odwołanie od decyzji "zostało złożone osobiście przez skarżących w siedzibie urzędu". Stąd Kolegium przyjęło, iż odwołanie wpłynęło po upływie terminu do jego wniesienia. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. podniósł, że oprócz skargi złożonej osobiście przez skarżącego do Urzędu Gminu (co w ocenie pełnomocnika Skarżącego mogło mieć miejsce), sam pełnomocnik skarżącego nadał odwołanie z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy w piśmie z [...] lutego 2021r. ponownie powtórzył, że odwołanie zostało wniesione bezpośrednio do Urzędu Gminy, co wynikało wprost z pisma Urzędu Gminy, otrzymanego przez Kolegium [...] sierpnia 2020r. Stąd Kolegium przyjęło, że odwołanie wpłynęło po terminie. Kolegium wyjaśniło, że dwukrotnie zwracało się do organu I instancji do udzielenia informacji, czy odwołanie zostało złożone osobiście w Urzędzie, a w przypadku gdyby zostało wysłane za pośrednictwem poczty, to Kolegium wezwało o nadesłanie koperty w której odwołanie zostało wysłane. Wobec jednoznacznego stanowiska organu I instancji, że odwołanie zostało złożone osobiście, trudno było uznać potwierdzenie nadania przesyłki dołączone do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, niniejsza sprawa jest jedną z trzech spraw zarejestrowanych pod sygn. IV SA/Po 1810/20, IV SA/Po 1811/20 oraz IV SA/Po 1812/20 dotyczących uchybienia przez M. S. terminu do wniesienia trzech odwołań, które jak podnosi pełnomocnik Skarżącego zostały nadane w jednej kopercie. Zaakcentować trzeba, że w sprawach tych, tj. zarejestrowanych pod sygn. IV SA/Po 1810/20 oraz IV SA/Po 1811/20 Sąd skargi na analogiczne (zapadłe w takim samym stanie faktycznym i prawnym) postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego uwzględnił, przy czym sprawa rozstrzygana pod sygn. IV SA/Po 1810/20, z dniem 15 kwietnia 2021 r. stała się prawomocna. W związku z tym godzi się zauważyć – w ślad za stanowiskiem wyrażonym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 06 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2521/15 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie: CBOSA") – że cytowany przepis należy rozumieć w ten sposób, iż moc wiążąca prawomocnego orzeczenia, o której stanowi art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: p.p.s.a.), w stosunku do sądów oznacza obowiązek przyjęcia, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (zob. wyrok NSA z 25.03.2013., II GSK 2322/11, CBOSA). Jeżeli więc w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa, co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym wyrokiem, a stan faktyczny tej sprawy wykazuje istotne podobieństwo ze stanem zaistniałym wcześniej, obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie związania wynikającego z treści tego wyroku. Należy przy tym podkreślić, że wynikająca z art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądowego nie ogranicza się bynajmniej do jego sentencji. Przeciwnie, przejawia się ona na różne sposoby i w różnym stopniu, zależnie od istniejących powiązań pomiędzy poszczególnymi sprawami sądowymi. W szczególności moc wiążąca danego orzeczenia może rozciągać się pośrednio także na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (tzw. prekluzja faktów / prekluzja stanu faktycznego sprawy). Ograniczenie mocy wiążącej orzeczenia tylko do wąsko rozumianego związania treścią jego sentencji, z pominięciem efektów rozumowania sądu przedstawionych w uzasadnieniu, zubażałoby omawianą instytucję, prowadząc do zatracenia jej właściwości i szerokiego pola oddziaływania (tak trafnie W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z 25 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2322/11, OSP 2015, Nr 9, poz. 88, s. 1303-1304). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, aktualnie: Dz.U. z 2021, poz. 735 - dalej: k.p.a.) organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: 1) wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru; 2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, [...] albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym; 3) złożone w polskim urzędzie konsularnym; 4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej; 5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku; 6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a., co wynika wprost z treści przepisu. W związku z tym, stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Przekroczenie terminu ustawowego nawet o jeden dzień obliguje do uznania, że dokonana czynność jest bezskuteczna, a organ ma obowiązek - stosownie do art. 134 k.p.a., wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96, LEX nr 29004). Na podstawie art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Analiza akt badanej sprawy wskazuje, że decyzja organu I instancji wraz z pouczeniem o możliwości złożenia odwołania w terminie 14 dni od dnia otrzymania przedmiotowej decyzji została doręczona na adres: M. S., [...], [...] w dniu [...] stycznia 2020 r. Ustalenie takie wynika wprost ze zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji przez M. S.. Termin do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] upływał zatem z dniem [...] stycznia 2020 r. Jak wynika też z akt sprawy sporządzone [...] stycznia 2020 r. odwołanie wpłynęło do Urzędu Gminy G. w dniu [...] stycznia 2020 r. Potwierdzenie tego faktu stanowi prezentata Urzędu Gminy G. (k. 3 akt adm. II instancji). Jak wynika nadto z wyjaśnień udzielonych przez K. R. gospodarki i rozwoju U. G. G., udzielonych Kolegium, w znajdującym się w aktach sprawy, piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. odwołanie zostało złożone osobiście przez skarżących w siedzibie urzędu (k. 11 akt adm. II instancji). To ustalenie przesądziło w ocenie Kolegium, że odwołanie od decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia, określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Zaakcentować trzeba, że Sąd dostrzega, że Kolegium podjęło działania w celu precyzyjnego ustalenia daty złożenia przez M. S. odwołania od decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]. Niemniej jednak, nie sposób pominąć okoliczności, że wraz ze skargą pełnomocnik Skarżącego wskazał, że odwołanie zostało wniesione przez niego w dniu [...] stycznia 2020 r., za pośrednictwem Poczty Polskiej, przy czym w załączniku do skargi przesłał on kserokopię potwierdzenia nadania w Urzędzie Pocztowym w G., w dniu [...] stycznia 2020 r. (a więc z zachowaniem terminu do wniesienia odwołania) korespondencji adresowanej przez niego do Wójta Gminy G.. Nie budzi wątpliwości Sądu, że okoliczność podnoszona w skardze nie była znana Kolegium w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia. Tymczasem, jeżeli pełnomocnik Skarżącego wniósłby w terminie odwołanie, za pośrednictwem poczty (na co wskazuje w skardze), bez wpływu na bieg terminu do wniesienia tego samego odwołania pozostawałaby okoliczność, że niezależnie od swojego pełnomocnika, również Skarżący, osobiście wniósł drugie odwołanie, ale już po terminie. Nie budzi wątpliwości Sądu, że Kolegium słusznie zwracało się dwukrotnie do organu I instancji o przesłanie koperty, w której złożono odwołanie. Organ I instancji wskazywał jednak, że odwołanie zostało złożone osobiście, w siedzibie urzędu. Biorąc pod uwagę zarzuty skargi i dokumentację akt sprawy należy wskazać, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, czym organ naruszył art. 7 k.p.a. Pomimo, że organ II instancji stwierdził, że sporządzone przez pełnomocnika fachowego odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, i nie zawiera ono wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności (jak również nie wystosowano do organu takiego wniosku odrębnym pismem), to nie zwrócono się, do Skarżącego (jego pełnomocnika) o udokumentowanie daty i sposobu wniesienia odwołania. Co istotne, z wyjaśnień udzielonych przez K. R. gospodarki i rozwoju U. G. G., udzielonych Kolegium w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. wynikało, że znajdujące się w aktach sprawy odwołanie zostało złożone osobiście "przez skarżących" w siedzibie urzędu (k. 11 akt adm. II instancji). Tymczasem, odwołanie w badanej sprawie zostało złożone w imieniu jednej osoby - M. S. - a nie kilku osób. W tej sytuacji wątpliwości budzić musi, czy rzeczywiście ustalenia poczynione przez K. R. gospodarki i rozwoju U. G. G. i udzielone Kolegium, dotyczyły złożenia odwołania przez M. S.. W ocenie Sądu, w badanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 §1 i art.80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd postanowił uchylić zaskarżone postanowienie organu II instancji i zobowiązać Kolegium do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez ustalenie losów korespondencji wysłanej przez Kancelarię Adwokacką A. G. do Wójta Gminy G. w dniu [...] stycznia 2020 r., odebranej przez organ w dniu [...] stycznia 2020 r. Rzeczą Kolegium będzie przy tym ustalenie zawartości tej korespondencji pocztowej, a następnie weryfikacja poczynionych ustaleń w kontekście terminowości złożenia odwołania M. S. od decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]. W ocenie Sądu organ II instancji powinien zlecić organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Sąd podkreśla, że nadanie przez pełnomocnika Skarżącego, w Urzędzie Pocztowym w G., dniu [...] stycznia 2020 r. korespondencji adresowanej przez niego do Wójta Gminy G. zostało udowodnione. Brak jest natomiast jakichkolwiek wyjaśnień, co do zawartości tej przesyłki, a w świetle argumentacji skargi ustalenia te mogą mieć kluczowe znaczenie dla oceny terminowości złożenia odwołania. W sytuacji ustalenia, że korespondencja lub koperta zostały zagubione przez organ I instancji lub w sytuacji braku wyjaśnienia przedmiotowej kwestii, organ odwoławczy poinformuje pełnomocnika Skarżącego o tym fakcie i zaleci mu złożenie w związku z tym wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a następnie rozpozna ten wniosek na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. Dniem ustania przyczyny uchybienia terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., będzie dzień doręczenia pełnomocnikowi Skarżącego ww. pisma informującego go o stanie wyjaśnienia sprawy. W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., jak orzekł w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 p.p.s.a. i zasądził od organu na rzecz skarżącego łącznie kwotę [...]zł, na którą składa się kwota [...]zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi w niniejszej sprawie (§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.) oraz kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015r. poz. 1800 ze zm.), jak w pkt 2 wyroku. Sąd sprawę rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 120 p.p.s.a, ze względu na zastosowanie trybu uproszczonego stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.