IV SA/Po 181/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę

Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej też skarżący), jest postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej też organ odwoławczy lub w skrócie: WWINB) z dnia 20 stycznia 2023 r. nr. [...] uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej też organ I instancji lub w skrócie: PINB) nr [...] z dnia 8 grudnia 2022r. o zawieszeniu postępowania w sprawie sprawdzenia zgodności z obowiązującymi przepisami wybudowania wodociągu przebiegającego przez działkę ozn. nr geod. [...] w m. W.. Postanowieniem organu I instancji zostało zawieszone postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie sprawdzenia zgodności z obowiązującymi przepisami wybudowania wodociągu przebiegającego przez działkę oznaczoną nr geodezyjnym [...] w miejscowości W. prowadzonego na wniosek W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. uwagi na toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym w W. przeciwko W. Sp. z o.o. w sprawie o ustanowienie służebności przesyłu na działce oznaczonej nr geodezyjnym [...] w miejscowości W.. Organ wskazał, że podjęcie postępowania nastąpi po wydaniu prawomocnego wyroku przez Sąd Rejonowy w W.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia po przedstawieniu przebiegu postępowania organ wskazał podstawy prawne swojego rozstrzygnięcia. W ocenie organu I instancji, okoliczność złożenia do sądu powszechnego pozwu uzasadniała zawieszenie postępowania prowadzonego w sprawie sprawdzenia zgodności z przepisami wybudowania wodociągu. Takie rozstrzygnięcie stanowi, w ocenie organu, zagadnienie wstępne. Bez ustalenia tej okoliczności organ nie może podjąć dalszych czynności. Toczące się bowiem postępowanie przed Sądem Rejonowym w W. o ustanowienie służebności przesyłu na działce nr [...] będzie miało skutek prawny powodujący dysponowanie nieruchomością przez P. sp. z o.o. Istotny jest również fakt, iż ewentualne ustanowienie służebności działa wstecz co wyklucza wydanie przez PINB decyzji o usunięciu wodociągu w przedmiotowej nieruchomości. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła W. domagając się jego uchylenia. Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2023 r. nr. [...] WWINB, uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji opisał szczegółowo przebieg dotychczasowego postępowania oraz wskazał, iż istotnym elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie ścisłej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej publicznej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji. Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego. Złożenie wniosku do sądu cywilnego o ustanowienie służebności, a tym samym potencjalna możliwość dysponowania nieruchomością w przyszłości nie może stanowić zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanej oraz podstawy jego zawieszenia (tak wyrok NSA z 5.12.2017r., sygn. akt II OSK 374/17). Skargę na powyższe postanowienie wniosło P. spółka z o.o. z/s w W., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zawieszenia postępowania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącego zasadne było zawieszenie postępowania przez PINB w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, WWINB podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania - przypis sądu). To z kolei oznacza, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego oraz materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. W zakresie dokonywanej oceny legalności nie może jednak wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie i kontrolować legalności działań organów, które nie są związane ze sprawą w jej znaczeniu przedmiotowym. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. W granicach tak określonej kontroli Sąd ocenia stan faktyczny i prawny na dzień wydania zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Na zasadzie art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. W takim też trybie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga. W świetle zarzutów skargi należało dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, mając na uwadze treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Zgodnie z tym artykułem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż zagadnienie wstępne to zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, a jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu. Natomiast rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, istnieje nadto zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądy Administracyjnego z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1011/14, opubl. tak jak wszystkie niżej powołane orzeczenia w CBOSA na stronach internetowych NSA pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ w postępowaniu, przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Zależność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie może być utożsamiana z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Z istnieniem kwestii prejudycjalnej mamy do czynienia wówczas, gdy brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2018 r., II OSK 2819/18, z 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 931/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 8 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 29/19; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1643/18,; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 71/19). W przedmiotowej sprawie PINB zawiesił postepowanie z uwagi na toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym w W. przeciwko W. sp. z o.o. w sprawie o ustanowienie służebności przesyłu na działce ozn. nr geodezyjnym [...] w m. W.. Nadto, organ wskazał, że podjęcie postępowania nastąpi po wydaniu prawomocnego wyroku przez Sąd Rejonowy w W.. W ocenie Sądu prawidłowo WWINB uchylił postanowienie organu I instancji. Nie ma bowiem bezpośredniego związku sprawa tocząca się przed Sądem Rejonowym w W. ze sprawą zgodności z obowiązującymi przepisami inwestycji polegającej na budowie rurociągu wodnego 0 80 mm na działce nr [...] /1 tj, od ulicy [...] (zakręt za skrzyżowaniem z ulicą [...]) do przepompowni na działce [...] obr. [...] w W.. W sprawie prowadzonej przez PINB organ ma obowiązek zbadać czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niemniej organ może ustalić czy aktualnie służebność gruntowa istnieje prawnie i co nie świadczy o braku możliwości rozpoznania sprawy. Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego (por. wyrok NSA z 05.12.2017 r. sygn. akt II OSK 374/17 dostępny: CBOSA, w którym to przyjęto, że złożenie wniosku do sądu cywilnego o ustanowienie służebności, a tym samym potencjalna możliwość dysponowania nieruchomością w przyszłości nie może stanowić zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanej oraz podstawy jego zawieszenia). Zatem stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe i mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.