IV SA/Po 1773/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. znak sprawy: [...], Prezydent Miasta P. odmówił E. W. (zwanej dalej również "skarżącą") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji Wójt wyjaśnił, że skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad córką M. W.. Organ ustalił, że Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych w P.. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. 2020 r. poz. 111; zwanej dalej "u.ś.r".) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. W., wskazując, że świadczenie pielęgnacyjne jest wyższe niż otrzymywana przez nią emerytura (która nie pozwala na zaspokojenie nawet podstawowych potrzeb życiowych) oraz wyjaśniając, że jest ona gotowa do zawieszenia otrzymywanej emerytury. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji podtrzymując jego stanowisko. Jak podkreślono ustawodawca nie dopuścił możliwości pobierania obu świadczeń – świadczenia pielęgnacyjnego oraz emerytury, jak również możliwości wyboru korzystniejszego świadczenia. Zdaniem organu odwoławczego rezygnacja z pobierania świadczenia emerytalnego nie spowoduje, aby odpadła negatywna przesłanka przyznania świadczenia wychowawczego, wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. W. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 02 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia prawidłowości decyzji odmawiających przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W art. 17 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca zawarł negatywne przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w tym w pkt 1 lit. a powołaną przez organy rozpoznające wniosek skarżącej okoliczność w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Sądy dając prymat wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej nad dotychczas przyjmowaną wykładnią językową tego przepisu akcentowały istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia. Wskazały, że w dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w cytowanym przepisie wynosiło ono [...] zł i było niższe niż świadczenia wskazane w tym przepisie. W obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi otrzymującemu świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Stanowisko takie zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK [...], a także w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych z dnia [...] lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go [...], z dnia [...] kwietnia 2019 r. sygn.. akt III SA/Kr [...] oraz z [...] września 2019r., sygn. akt III SA/Gd [...]; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zgadzając się ze stwierdzeniem stanowiskiem sądów wyrażonym w ww. orzeczeniach, że odstąpienie od wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 a u.ś.r. nie może doprowadzić do sytuacji, w której dana osoba będzie pobierała świadczenie pielęgnacyjne i emeryturę Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela również stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego Sądu z dnia [...] listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Po [...], z dnia [...] listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Po [...] oraz z dnia [...] listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Po [...], iż nie można zaakceptować takiej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która sprowadzać się będzie do odmowy jego zastosowania i wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością emerytury netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne) a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Wypłata różnicy pozostaje w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa kwotowo. Nadto spowoduje dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości, a też komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe. Warto zwrócić uwagę, że osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne i osoby pobierające emeryturę podlegają obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, z tym, że osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne wtedy gdy nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia z innego tytułu (art. 66 ust. 1 pkt 16 i 28 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1373). Podstawą wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne dla osób pobierających emeryturę jest kwota emerytury (art. 81 ust. 8 pkt 2 ww. ustawy), a dla osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne - kwota odpowiadająca wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 81 ust. 8 pkt 9b ww. ustawy). W sytuacji, gdy dana osoba będzie otrzymywała emeryturę i część świadczenia pielęgnacyjnego podstawa wymiaru jej składek na ubezpieczenie zdrowotne będzie inna niż osób pobierających tylko świadczenie pielęgnacyjne. Pobierana emerytura stanowić bowiem będzie inny tytuł ubezpieczenia w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 28 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i tylko ona (w kwocie niższej niż świadczenie) stanowić będzie podstawę wymiaru składek. W przypadku składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe opłacanych za osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne przez okres wskazany w art. 6 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 300) pojawi się problem ustalenia podstawy wymiaru tych składek. W przypadku uznania, że podstawą odpowiadającą wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych nie jest kwota określona w art. 17 ust. 3 u.ś.r., a kwota stanowiąca faktyczną wypłatę różnicy między wysokością świadczenia z tego przepisu a emeryturą netto to sytuacja osób pobierających pełne świadczenie pielęgnacyjne będzie inna niż tych, które pobierają to świadczenie w wysokości uzupełniającej wysokość emerytury do kwoty świadczenia określonej w ustawie. Powyższe, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszym składzie, przemawia za celowością dopuszczenia możliwości przyznania osobom spełniającym warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a pobierającym emeryturę – świadczenia w pełnej wysokości określonej w art. 17 ust. 3 u.ś.r. Warunkiem niezbędnym do przyznania tego świadczenia jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Nie gwarantowałaby bowiem zasady równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r, która umożliwiałaby przyznanie osobom pobierającym emeryturę dodatkowo świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Osoba mająca prawo do emerytury znajdowałaby się wówczas w korzystniejszej sytuacji od opiekuna, który otrzymywałby tylko świadczenie pielęgnacyjne i nie miałby możliwości przejścia na emeryturę. W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1270), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, kierując się argumentacją wskazaną w na wstępie cytowanych wyrokach sądów, wbrew stanowisku Kolegium, uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać a pobiera emeryturę winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego tj. w niniejszej sprawie - emerytury. W tym przypadku swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Instytucja zawieszenia prawa do świadczenia była wykorzystywana do uzyskania w przyszłości wyższych świadczeń. Nie ma jednak przeszkód, by znalazła zastosowanie w sprawach takich jak niniejsza, dla celów pozaubezpieczeniowych. Ustawodawca bowiem nie wprowadził żadnych ograniczeń w zakresie złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. tj. posiadania prawa do emerytury, które w tym wypadku wiązane być musi nie tylko z samym prawem ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty emerytury. W takiej sytuacji zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona złożyła wniosek wraz z decyzją o wstrzymaniu wypłaty emerytury. W miesiącu wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytura nie będzie wypłacana i strona nabędzie prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Zdaniem Sądu, o konieczności złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ powinien stronę poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1–3 u.ś.r., czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto zgodnie z art. 79 a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. W realiach niniejszej sprawy organy zaniechały poinformowania Skarżącej, że ma ona możliwość wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały Skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Powyższe zaś skutkowało przedwczesną odmową przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia i uzasadniało uchylenie przez Sądu decyzji organów obu instancji. Biorąc pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emerytury złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS następuje nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty) bądź z obawą czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. wezwanie nie powinno być do strony kierowane. W przedmiotowej sprawie organ taki związek przyczynowy jest. Skarżąca zrezygnowała po urodzeniu córki – najpierw w formie bezpłatnego urlopu, a od [...] na emeryturze. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, od wnioskodawcy zależy więc czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Nie wyklucza przyznania świadczenia rezygnacja z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawnym, która miała miejsce miesiąc, rok, czy 25 lat przed złożeniem wniosku pod warunkiem oczywiście, że ten stan w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwa. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że organy przedwcześnie odmówiły przyznania Skarżącej świadczenia z uwagi na pobieranie przez nią wcześniejszej emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r.) nie pouczając jej i nie wzywając do wykazania, że zawiesiła prawo do emerytury i wstrzymano wypłatę tego świadczenia. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, wyjaśnią kwestię rodzaju pobieranej emerytury i pozostałych przesłanek przyznania świadczenia poza negatywną przesłanką z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. Następnie, po pozytywnym zweryfikowaniu tych kwestii wezwą Skarżącą do złożenia stosownych dokumentów (decyzje ZUS), umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości wraz z odpowiednim pouczeniem. Po czym w zależności od wykonania przez Skarżącą nałożonego obowiązku rozstrzygną sprawę. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2020 r.