IV SA/Po 176/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia 28 kwietnia 2017 r. nr 250/2017 w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami K. w sprawie Budżetu Obywatelskiego Miasta K. 1. stwierdza nieważność § 3 zaskarżonego zarządzenia w zakresie słów: "którzy ukończyli 16 rok życia"; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę; 3. zasądza od Miasta K. na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. skargę na zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami K. w sprawie Budżetu Obywatelskiego Miasta K. na 2018 rok, zmienione zarządzeniami Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. i nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Wojewoda wskazał, że uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 roku Rada Miejska K. określiła zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami K. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2012 r., poz. 3344). Stosownie do § 2 ust. 1 tej uchwały konsultacje przeprowadza się z mieszkańcami w przypadkach przewidzianych ustawą lub innych istotnych dla Miasta sprawach. Jednocześnie w sprawach, o których mowa w § 2 ust. 1 tej uchwały oraz w sprawach statutów osiedli konsultacje zarządza Prezydent (§ 5 ust. 2 uchwały). Zarządzenie Prezydenta w sprawie przeprowadzenia konsultacji powinny być ogłoszone nie później niż 7 dni przed planowanym terminem konsultacji i powinny zawierać przedmiot oraz formę konsultacji, teren objęty konsultacjami i uprawnionych do udziału w konsultacjach, termin i miejsce wyłożenia lub podania do publicznej wiadomości materiałów dotyczących przedmiotu konsultacji oraz udzielania wyjaśnień i przyjmowania opinii, jednostkę organizacyjną wyznaczoną do przyjmowania opinii, ewentualnie udzielania wyjaśnień, bądź adres e-mail, na który można kierować opinie oraz jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za przeprowadzenie konsultacji (§ 5 ust. 4 uchwały). Zdaniem organu nadzoru w ramach przewidzianego w przywołanych przepisach upoważnienia do zarządzenia przez organ wykonawczy przeprowadzenia konsultacji nie mieści się określenie kręgu i kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych został bowiem określony przez samego ustawodawcę. W przepisach art. 5a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875; zwanej dalej "u.s.g.") ustawodawca postanowił, że uprawnionymi do udziału w konsultacjach są mieszkańcy gminy. Norma ta nie zawiera żadnych ograniczeń, ani nie odsyła do innych aktów prawa. Ustawodawca wskazał na krąg mieszkańców gminy tworzących z mocy prawa wspólnotę samorządową (art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 u.s.g.) i odwołał się wyłącznie do przesłanki zamieszkania, nie wprowadził natomiast dodatkowych kryteriów uczestnictwa mieszkańców w konsultacjach społecznych, ani też nie upoważnił organów gminy do podejmowania zabiegów prawotwórczych w tym zakresie. Mieszkańcem jest zatem także osoba fizyczna nieposiadająca pełnej zdolności do czynności prawnych, nieposiadająca polskiego obywatelstwa, jak i pozbawiona praw publicznych. Ograniczenie kręgu osób uprawnionych do uczestniczenia w konsultacjach w sposób w jaki uczyniono to w zaskarżonym zarządzeniu stanowi rażące naruszenie ww. norm prawnych. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Prezydent Miasta wskazał, że w skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości, gdy tymczasem zastrzeżenia Wojewody dotyczą w istocie jednej kwestii, a mianowicie ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Kwestionowanie zatem zarządzenia w całości jest nieuzasadnione. W ocenie Prezydenta Miasta przedstawiona w skardze interpretacja art. 5a ust. 1 i ust. 2 u.s.g., opiera się na wykładni językowej. Tymczasem przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie funkcjonują w próżni, ale stanowią element spójnego systemu prawnego, który jednocześnie winien być interpretowany z punktu widzenia racjonalnego ustawodawcy. W ocenie Prezydenta Miasta analizując wyżej wymienione przepisy ustawy o samorządzie gminnym na gruncie wykładni systemowej, nie ma potrzeby precyzowania w przepisach ustawy o samorządzie gminnym kto jest uprawnionym do wzięcia udziału w konsultacjach społecznych skoro reguły te można wyprowadzić z przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku - Kodeks wyborczy - przepisy te wskazują, które osoby uprawnione są do udziału w czynnościach związanych z bezpośrednim sprawowaniem władzy - są to osoby, które ukończyły 18 rok życia, a zatem osoby pełnoletnie. Nie ma też wątpliwości, że forma konsultacji społecznych - mimo ich nie wiążącego, opiniodawczego charakteru - jest formą sprawowania demokracji bezpośredniej i "jeżeli gmina zdecyduje się na upoważnienia do udziału w organizowanych przez nią konsultacjach społecznych osoby, które nie osiągnęły takiego wieku" to w istocie rozszerza krąg uprawnionych do wypowiedzenia się w danej sprawie, a podjęcie przez gminę decyzji w tym zakresie mieści się w dyspozycji przepisu art. 5a ust. 2, stanowiącego, że gmina określa m.in. zasady przeprowadzania tych konsultacji. Z punktu widzenia racjonalnego ustawodawcy, zasadnym jest, aby w konsultacjach społecznych brały udział osoby władne do miarodajnego wypowiedzenia się w kwestiach stanowiących przedmiot konsultacji - tylko bowiem w takiej sytuacji można, zdaniem organu uznać, że konsultacje te w sposób rzeczywisty spełnią swoją funkcję i stanowić będą dla organu sprawującego władzę istotną opinię, którą organ ten będzie brał pod uwagę podejmując decyzje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 4 u.s.g. zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne chyba, że naruszenie ma charakter nieistotny. Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, Dz.U. z 2003 r. Nr 218 poz. 2151). Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnia w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorią wadliwości wymienionych aktów organu gminy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1151/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak wydanie zarządzenia przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia zarządzenia określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą wydania zarządzenia, czy też naruszenie procedury jego wydania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt 412/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać należy, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa. (wyrok TK z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt K 22/05, opubl. OTK 118/10/A/2005). Przechodząc do kontroli zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia wskazać trzeba, że zgodnie z art. 5a ust. 1 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Rada Miasta K. określiła zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami K. w uchwale nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Z § 5 tej uchwały wynika, że o przeprowadzeniu konsultacji decyduje Prezydent lub Rada (ust. 1). W sprawach przewidzianych ustawą lub innych istotnych dla Miasta oraz w sprawach statutów osiedli konsultacje zarządza Prezydent (ust. 2). Zarządzenie Prezydenta lub uchwała Rady w sprawie przeprowadzenia konsultacji powinny być ogłoszone nie później niż 7 dni przed planowanym terminem konsultacji i powinny zawierać następujące informacje: przedmiot oraz formę konsultacji, teren objęty konsultacjami i uprawnionych do udziału w konsultacjach, termin i miejsce wyłożenia lub podania do publicznej wiadomości materiałów dotyczących przedmiotu konsultacji oraz udzielania wyjaśnień i przyjmowania opinii, jednostkę organizacyjną wyznaczoną do przyjmowania opinii, ewentualnie udzielania wyjaśnień, bądź adres e-mail, na który można kierować opinie, jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za przeprowadzenie konsultacji. Zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie dotyczy przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami K. w sprawie Budżetu Obywatelskiego Miasta K. na 2018 r. Jak trafnie podniesiono w skardze, w § 3 zaskarżonego zarządzenia, pomimo braku stosownego upoważnienia Prezydent Miasta ograniczył krąg osób, które mogą brać udział w konsultacjach do mieszkańców K., którzy ukończyli 16 rok życia. W ocenie Sądu w ramach delegacji ustawowej obejmującej określenie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji nie mieści się określenie kręgu osób uprawnionych do wzięcia udziału w tych konsultacjach. Ten został bowiem określony przez ustawodawcę w art. 5 a ust. 1 u.s.g., z którego wynika, że uprawnionymi do udziału w konsultacjach społecznych są mieszkańcy gminy. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.g. mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie definiują pojęcia mieszkańca, dlatego też w tym zakresie należy sięgnąć do przepisów Kodeksu cywilnego. W myśl art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Każda osoba spełniająca ten wymóg jest więc mieszkańcem gminy i zgodnie z art. 5a ust. 1 u.s.g. jest uprawniona do brania udziału w konsultacjach społecznych. Sąd nie podzielił stanowisko Prezydenta Miasta wyrażonego w odpowiedzi na skargę, jakby systemowa wykładnia wskazanych w niej przepisów przemawiała za wprowadzeniem spornej regulacji, bowiem uprawnione do brania udziału w konsultacjach w konsultacjach powinny być osoby władne do miarodajnego wypowiedzenia się w kwestiach stanowiących przedmiot konsultacji. Odnosząc się do tak przedstawionego stanowiska Sąd wskazuje, że konsultacje mają wyłącznie charakter opiniodawczy, nie kreują prawa. Ich wyniki nie wiążą organów gminy w odróżnieniu od instytucji referendum gminnego czy wyborów, dlatego zupełnie inaczej uregulowana została legitymacja do udziału w referendum lokalnym oraz w wyborach. Konsultacje mają jedynie na celu zapoznanie się z opiniami (życzeniami, oczekiwaniami) społecznymi na dany temat. Tym samym niezasadne w ocenie Sądu jest powoływanie się przez Prezydenta Miasta na przepisy ustawy Kodeks wyborczy. W konsekwencji Sąd uznał, że ograniczenie kręgu osób uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach społecznych, do mieszkańców gminy którzy ukończyli 16 rok życia stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia omawianej części. W ocenie Sądu brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Wojewody o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości. Stwierdzenie zaskarżonego zarządzenia we wskazanej części nie wyklucza możliwości jego dalszego funkcjonować w obrocie prawnym w pozostałej części. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) stwierdził nieważność § 3 zaskarżonego zarządzenia w zakresie słów "którzy ukończyli 16 rok życia", w pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ww. ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy uwzględniając kwotę wynagrodzenia pełnomocnika reprezentującego Wojewodę [...] ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).