IV SA/Po 1601/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na ekshumację zwłok 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Państwowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] października 2019 r., nr [...] o odmowie zezwolenia na ekshumację zwłok/szczątków śp. Z. K. celem przeniesienia ich z Cmentarza Komunalnego P. – [...] na Cmentarz Komunalny P. – [...] Jak wyjaśniono w uzasadnieniu powyższej decyzji w dniu [...] października 2019 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. (dalej również jako: "PPIS") wpłynął wniosek J. P. o wydanie zezwolenia na ekshumację zwłok śp. Z. K. pochowanego na Cmentarzu Komunalnym P. - [...] i ponowne pochowanie w kolumbarium na Cmentarzu I Komunalnym P. - [...]. PPIS decyzją z dnia [...] października 2019 r. odmówił zezwolenia na dokonanie ekshumacji wyjaśniając, że J. P. nie należy do kręgu osób najbliższych (krewnych, powinowatych) określonych w art. 10 w związku z art. 15 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych z dnia 31 stycznia 1959 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1473 ze zm., dalej również jako: "ustawa"), którym przysługuje prawo ubiegania się o dokonanie ekshumacji zwłok i szczątków ludzkich. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. P.. Rozpoznają wniesione odwołanie Inspektor Sanitarny (dalej również jako: "PWIS") wskazał, że J. P. wniosła o przeniesienia zwłok śp. Z. K. do kolumbarium na Cmentarzu Komunalnym P. – [...], aby spoczywał razem ze zmarłymi z rodziny. Jak wskazała wnioskodawczyni, uzyskała już zgodę na ekshumację rodziców żony śp. Z. K. oraz synka śp. A. K.-K. (żony Z. K.), natomiast nie otrzymała zgody na ekshumację zwłok zmarłego Z. K., gdyż nie należał do kręgu osób najbliższych. J. P. zadeklarowała dobrowolne pochowanie zmarłego, który nie ma innych bliższych krewnych. PWIS zauważył dodatkowo, że do wniosku o ekshumację dołączyli się brat żony Z. K. oraz jego dzieci (również nie należący do kręgu osób, którym prawo do ekshumacji przysługuje na mocy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych) oraz wskazał, że J. P. argumentuje, iż małżeństwo śp. A. K.-K. oraz śp. Z. K. było bezdzietne. Jedyna siostra śp. Z. K. zmarła ok. [...] lat temu nie pozostawiając potomstwa. PWIS przytoczył następnie treść art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy, wskazać, że ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok, za zezwoleniem właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. W art. 10 ustawy wyjaśniono, kto ma prawa pochowania zwłok ludzkich, a J. P. nie należy do wymienionych w powyższym artykule osób najbliższych uprawnionych do pochówku/ekshumacji. Odwołując się do stanowiska Sądu Najwyższego organ odwoławczy wskazał, że prawo do pochowania zwłok przysługuje także osobom, które się do tego dobrowolnie zobowiążą, lecz za osobę, która dobrowolnie zobowiązała się do ekshumacji można uznać wyłącznie osobę, która i dobrowolnie dokonała pochówku. Oznacza to, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarżąca ma możliwość zwrócenia się do sądu powszechnego o przyznanie prawa do ekshumacji. Skargę na opisaną powyżej decyzję PWIS wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła J. P. podnosząc, że w czerwcu 2019 r. zmarła jej siostra cioteczna A. K.-K., której prochy [...] sierpnia 2019 r. złożono w Kolumbarium na Cmentarzu [...] Zmarła opiekowała się na powyższym cmentarzu grobem rodzinnym ziemnym: rodziców, synka i męża. Zgodnie z jej wolą, prosiła by po śmierci wszystkich bliskich przenieść również do Kolumbarium, dlatego skarżąca złożyła wnioski na ich ekshumację. Dotychczas skarżąca uzyskała zgodę na ekshumację rodziców oraz synka, natomiast nie zezwolono jej na przeniesienie urny z prochami Z. K., ponieważ nie należy ona do kręgu osób najbliższych. Skarżąca podkreśliła, że dobrowolnie zobowiązuje się do pochowania zwłok. W dalszej części skargi J. P. wskazała, że kuzynostwo przez czterdzieści lat byli dobrym zgodnym małżeństwem, mieszkali w B. i wiele dobrego czynili dla dobra Polski i Polaków. Alicja była artystką malarką; w czasie stanu wojennego organizowała kwesty wśród Polonii na zakup środków medycznych, materiałów opatrunkowych na potrzeby polskich szpitali, które potem transportem przywoziła do kraju. W tym czasie kuzynostwo dawali schronienie polskim artystom, organizowali im spotkania, występy by pomóc uzyskać środki na utrzymanie rodzin. Z. K. był architektem i konstruktorem, aktywnie uczestniczył przy adaptacji budynku Ambasady Polskiej w B. . Małżeństwo kuzynostwa było bezdzietne. Jedyna siostra Z. - B. zmarła ok. [...] lat temu nie pozostawiając potomstwa. Ojciec Z. był jedynakiem, stąd brak kuzynostwa. Do wniosku do ekshumacji dołączali się bratanica (dziennikarka [...] W.), bratanek i zmarły we wrześniu 2019 r. brat - aktor scen w. K. K.. Skarżąca wskazała wreszcie, że wnosi o umożliwienie przeniesienia prochów Z. K. o kilkadziesiąt metrów z grobu ziemnego do Kolumbarium w obrębie tego samego cmentarza, gdyż pragnie ostatecznie spełnić wolę zmarłej kuzynki. Obecnie skarżąca ma [...] lata i poważną chorobę mózgu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 02 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia prawidłowości decyzji odmawiających przyznanie skarżącej zezwolenia na ekshumację zwłok/szczątków śp. Z. K. celem przeniesienia ich z Cmentarza Komunalnego P. – [...] na Cmentarz Komunalny P. – [...] Materialnoprawną podstawą na której oparta została zaskarżona decyzją jest art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, zgodnie z którym ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok, za zezwoleniem właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Przepisu tego nie można jest stosować w przypadku ekshumacji samodzielnie, a jedynie z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym Prawo pochowania zwłok ludzkich ma najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie: 1) pozostały małżonek (ka); 2) krewni zstępni; 3) krewni wstępni; 4) krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa; 5) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. Prawo pochowania zwłok osób wojskowych zmarłych w czynnej służbie wojskowej przysługuje właściwym organom wojskowym w myśl przepisów wojskowych. Prawo pochowania zwłok osób zasłużonych wobec państwa i społeczeństwa przysługuje organom państwowym, instytucjom i organizacjom społecznym. Prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego dobrowolnie się zobowiążą. W niniejszej sprawie uprawnienie do ekshumacji zwłok wynika z treści art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy. Ustawodawca nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ekshumacja zwłok może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok (por. art. 15 ust. 1 pkt 1 u.c.c.z.). Art. 10 ust. 1 jedynie stanowi, komu przysługuje prawo (w zasadzie - kogo obciąża obowiązek) pochowania. W zakresie zaś, w którym art. 10 ust. 1 dotyczy prawa osobistego, podlega reżimowi art. 24 § 1 k.c. Wynika z tego, że każda z osób wymienionych w art. 10 ust. 1 władna jest przystąpić do wykonania prawa pochowania, a inne z osób należące do tego kręgu mogą skutecznie domagać się stosownego zaniechania jedynie wtedy, gdy wspomniane działanie przedstawia się jako bezprawne. W wypadku sporu między osobami, którym przysługuje prawo ekshumacji, osoba uprawniona do niej, może skutecznie domagać się zobowiązania innej uprawnionej osoby do złożenia stosownego oświadczenia woli dopiero wtedy, gdy dobro osobiste osoby domagającej się ekshumacji (sfera kultu dla zmarłego) zostaje zagrożone cudzym działaniem bezprawnym w takim stopniu, że samo zaniechanie tego działania, przedstawia się jako niewystarczające (art. 15 ust. 1 ustawy w zw. z art. 24 k.c.). Wykładnia powyższych przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w tym mającego zastosowanie w tym przypadku art. 15 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, doprowadziła Sąd do wniosku, że ekshumacja zwłok lub szczątków za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego może być dokonana na umotywowaną prośbę osób, ale osób uprawnionych do pochowania zwłok. Krąg tych osób został wskazany w art. 10 ust. 1 ustawy. Prawo do pochowania zwłok osoby zmarłej wraz z prawem do ekshumacji, pamięć o zmarłym (prawo kultu osoby zmarłej) są prawnie chronionymi dobrami osobistymi każdego człowieka (art. 23 i 24 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn., Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, zwanej dalej w skrócie - k.c.; por. też wyroki Sądu Najwyższego z 13 lipca 1977 r., sygn. akt I CR 234/77, z dnia 31 marca 1980 r., sygn. akt II CR 88/80). Prawo to przysługuje więc też osobom, które do tego się dobrowolnie zobowiążą (art. 10 ust. 1 in fine ustawy). Unormowania umieszczone w art. 10 ust. 1 zd. 1 wskazujące uprawnionych do pochowania zwłok, a także ich ekshumacji, pomyślane zostały głównie na użytek pozostałych regulacji cmentarnego prawa administracyjnego. Przepis, zgodnie z którym "prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego dobrowolnie się zobowiążą" uzmysławia, że ustawodawca przewidział uprawnienie, którego kreacja zależy wyłącznie od przejawu woli osoby, która chce to uprawnienie uzyskać, pomijając jednocześnie uprawnienie tego, kogo jako uprawnionego wskazał zmarły. Zresztą, gdyby poprzestać na tej regulacji zbędne okazałyby się postanowienia zawarte w zd. 1 art. 10, bowiem osoby tam wskazane również mogłyby dobrowolnie takie zobowiązanie podjąć. Również osoba wskazana przez zmarłego mogłaby na pozór łatwo uzyskać status osoby uprawnionej, oczywiście pod warunkiem, że nikt by jej w staraniach o taki status nie ubiegł. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 621/20, Baza NSA, w kontekście regulacji art. art. 10 ust. 1 zdanie ostatnie ustawy nie można wykluczyć, że także inne osoby mogą być uprawnione do pochowania zwłok, a co zatem idzie legitymowane również do wystąpienia z wnioskiem o ich ekshumację, na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Okoliczność ta musi każdorazowo podlegać wnikliwej ocenie organu administracji. W przedmiotowej sprawie skarżąca wskazuje, że w czerwcu 2019 r. zmarła jej siostra cioteczna A. K.-K., której prochy [...] sierpnia 2019 r. złożono w Kolumbarium na Cmentarzu [...]. Zmarła opiekowała się na powyższym cmentarzu grobem rodzinnym ziemnym: rodziców, synka i męża. Zgodnie z jej wolą, prosiła by po śmierci wszystkich bliskich przenieść również do Kolumbarium, dlatego skarżąca złożyła wnioski na ich ekshumację. Dotychczas skarżąca uzyskała zgodę na ekshumację rodziców oraz synka, natomiast nie zezwolono jej na przeniesienie urny z prochami Z. K., ponieważ nie należy ona do kręgu osób najbliższych. Skarżąca podkreśliła, że dobrowolnie zobowiązuje się do pochowania zwłok. W ocenie Sądu w tych okolicznościach faktycznych rozważenia wymagało, czy w sytuacji braku innych osób spokrewnionych z osobą zmarłą skarżąca, jako wnioskodawca o dokonanie ekshumacji w niniejszym postępowaniu administracyjnym, została jedyną osobą uprawnioną do tego. Skarżąca jest bowiem osobą, która czerpie legitymację do pochowania wraz z prawem do ekshumacji na podstawie dalszego powinowactwa ze zmarłym oraz faktycznego sprawowania opieki nad grobem, jak również realizacją ostatniej woli A. K.-K.. Jak wynika z obszernej relacji skarżącej zmarły nie ma już żadnej żyjącej wstępnych i nie posiadał żadnych zstępnych. Natomiast relacje łączące zmarłego i jego żonę ze skarżącą były dość bliskie ze względu na pokrewieństwo obu pań. Organ II instancji w ogóle nie odniósł się do podniesionych przez skarżącą kwestii w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przez co uchyla się ona w tym zakresie od kontroli sądu administracyjnego. Uzasadnienie ogranicza się do krótkiego i lakonicznego stwierdzenia, iż jako dalszy powinowaty nie ma prawa do wystąpienia z wnioskiem o ekshumację. Nie wskazuje jednak, dlaczego, pomimo jasnego wskazania argumentów i podstawy prawnej w odwołaniu nie uznał wnioskodawcy za osobę, która dobrowolnie zobowiązuje się do ekshumacji i pochówku o której stanowi art. 10 ust. 1 zdanie czwarte ustawy. Uzasadnienie organu odwoławczego nie zawiera w tym względzie należytego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, ani wystarczającej analiz obowiązujących przepisów w odniesieniu do należycie wyjaśnionych okolicznościach rozpoznawanej sprawy. W ocenie Sądu obowiązkiem organów administracji było wnikliwe zbadanie i wyjaśnienie powyższych kwestii tak aby można było wydać jednoznaczne rozstrzygnięcie dotyczące możliwości uznania skarżącej w świetle art. 10 ust. 1 zdanie czwarte w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy za osobę, która dobrowolnie zobowiązała się do przeprowadzenia ekshumacji zwłok. Resumując przedstawione wyżej uchybienia oznaczają, że organ nie dokonał prawidłowej wykładni treści art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy, a także nie wyjaśnił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, co stanowi naruszenie zasad postępowania wyjaśniającego wyrażonej w art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji powinien szczegółowo wyjaśnić, jakie okoliczności związane z wnioskowaną ekshumacją mieszczą się w granicach wykładni obowiązujących przepisów prawnych. Jeśli procedura ekshumacji nie jest zasadna wówczas organ odwoławczy powinien się do tego odnieść wyczerpująco w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając zwrot uiszczonego wpisu od skargi.