IV SA/Po 1516/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 04 marca 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Ś. z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...]

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2020 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu zażalenia R. S., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Ś. z [...] czerwca 2020 r. ([...]) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu swego postanowienia, SKO wskazało, że wyżej przywołanym postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. Burmistrz Ś. (dalej też jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") odmówił wydania R. S. (zwanemu też dalej "wnioskodawcą" lub "skarżącym") zaświadczenia dotyczącego: - podania daty przekazania wysyłki skargi na przewlekłość z dnia [...] sierpnia 2019 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, - podania nr przesyłki, którą wysłano w/w skargę, - podania daty przekazania do NSA [...] egzemplarzy skargi z dnia [...] maja 2020 r. na przewlekłość, - podania nr przesyłki, którą przekazano skargę z dnia [...] maja 2020 r., - podania, która ze skarg nie została przekazana i dlaczego, - podania daty przekazania ponaglenia z dnia [...] września 2019 r., - podania nr przesyłki, którą przekazano ponaglenie z dnia [...] września 2019 r., - podania daty przekazania ponaglenia z dnia [...] listopada 2019 r., - podania nr przesyłki, którą przekazano ponaglenie z dnia [...] listopada 2019 r. Oceniając, że zażalenie wnioskodawcy na ww. postanowienie nie zasługuje na uwzględnienie, SKO – przytoczywszy treść art. 217 § 2 i art. 218 § 1 k.p.a. – podzieliło stanowisko organu I instancji, że przepisy prawa, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., nie wymagają potwierdzenia faktów wskazanych przez skarżącego we wniosku o wydanie zaświadczenia. Z kolei interes prawny, w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym należy traktować szeroko, mając na uwadze hipotetyczny wpływ potwierdzenia określonych faktów bądź stanu prawnego na prawa i obowiązki wnioskodawcy. Zdaniem SKO skarżący nie wykazał jednak w żaden sposób interesu prawnego nawet w tym szerszym ujęciu. Tymczasem wykazanie interesu prawnego w przypadku żądania wydania zaświadczenia spoczywa na wnioskodawcy. Niezależnie od powyższego organ II instancji stwierdził, że skoro skarżący wnosił skargi i ponaglenia na przewlekłe prowadzenie spraw przez Burmistrza, to jego interes prawny bądź faktyczny powinien być realizowany w trybie udostępnienia akt (art. 73 k.p.a.), a nie poprzez wydanie zaświadczenia. Pismem z [...] lipca 2020 r. R. S. złożył skargę na opisane postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zobowiązanie urzędu do podania danych z wniosku. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że uzyskanie wnioskowanego zaświadczenia jest potrzebne w celu dochodzenia prawa w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, aby zweryfikować informacje i ustalić, jakiej skargi brakuje. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z [...] września 2020 r. skarżący, powołując się na przepisy ustawy o udostępnianiu informacji publicznej i orzecznictwo wydane na jej podstawie, wskazał, iż "odwołanie" jest zasadne oraz wniósł o uchylenie postanowień (błędnie nazwanych "decyzjami") organów obu instancji. Postanowieniem starszego referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z [...] listopada 2020 r., sygn. akt IV SPP/Po [...], przyznano skarżącemu prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (a do tej kategorii należy bez wątpienia postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, co wynika z art. 219 k.p.a.). W sytuacji gdy – tak jak w niniejszej sprawie – przedmiotem skargi jest właśnie postanowienie organu administracji, sprawa może być rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (z [...] lipca 2020 r., [...]) utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Ś. (z [...] czerwca 2020 r., [...]) o odmowie wydania zaświadczenia. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., w skrócie "k.p.a."). Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. wydanie zaświadczenia następuje na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: (1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; (2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 218 § 1 k.p.a., że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie w myśl art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z przywołanym na wstępie przepisem art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Podkreślenia wymaga, że zaświadczenie w rozumieniu k.p.a. jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes jest oparty na prawie. Przyjmuje się, że: "Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy" (C. Banasiński, D. Szafrański, Zaświadczenie jako warunek złożenia wniosku o podjęcie działalności koncesjonowanej, "Monitor Prawniczy" 1996, nr [...], s. 241). W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające może dotyczyć zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia się on domaga. Jest ono zatem ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 k.p.a. Natura zaświadczenia sprowadza się bowiem do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w swych zasobach, danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści. Dla braku możliwości urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, z których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych. W niniejszej sprawie skarżący, powołując się w swym wniosku datowanym na [...] czerwca 2020 r. (a faktycznie wniesionym [...] czerwca 2020 r.) na przepis art. 217 § 1 k.p.a., domagał się podania w formie "zaświadczenia potwierdzającego": daty "przekazania wysyłki" skargi na przewlekłość z [...] sierpnia 2019 r. do NSA; nr przesyłki, którą wysłano ww. skargę; daty przekazania do NSA [...] egzemplarzy skargi z [...] maja 2020 r. na przewlekłość; nr przesyłki, którą przekazano skargę z [...] maja 2020 r.; która ze skarg nie została przekazana i dlaczego; daty przekazania ponaglenia z [...] września 2019 r., nr przesyłki, którą przekazano ponaglenie z [...] września 2019 r., daty przekazania ponaglenia z [...] listopada 2019 r., nr przesyłki, którą przekazano ponaglenie z [...] listopada 2019 r. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości (nie kwestionują tego też organy obu instancji), że wszystkie żądane dane (może z wyłączeniem informacji, dlaczego ewentualnie nie przekazano skarg) są danymi znajdującymi się w posiadaniu organu I instancji, w rozumieniu art. 218 § 1 k.p.a., ponieważ co do zasady wynikają z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów lub akt administracyjnych. Przechodząc do kwestii, która legła u podstaw odmowy wydania wnioskodawcy żądanego zaświadczenia – tzn. niewykazania przez wnioskodawcę interesu prawnego – należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń, unormowane w dziale VII (art. 217–art. 220) k.p.a., ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego (ogólnego), szczegółowo uregulowanego w dziale II (art. 61–art. 163g) k.p.a., przy czym sam kodeks nie określa wyraźnie relacji między tymi postępowaniami, a w szczególności nie stanowi expressis verbis o odpowiednim stosowaniu przy wydawaniu zaświadczeń przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym. Jednakże Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, w myśl którego choć postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym i odformalizowanym charakterze, to "muszą być w nim jednak zachowane pewne minimalne rygory proceduralne. Do postępowania tego będą miały odpowiednie zastosowanie przepisy regulujące postępowanie administracyjne jurysdykcyjne oraz zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zasada prawdy obiektywnej (zob. wyrok NSA z dnia [...] stycznia 2001 r., sygn. akt I SA [...], Lex nr 75510)" (wyrok NSA z [...].10.2015 r., I OSK [...], dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"; por. też P. Krzykowski, Wydawania zaświadczeń w polskim prawie administracyjnym, Olsztyn 2010, s. 27-30, i tam przywołane wypowiedzi doktryny i orzecznictwa). Nie ulega wątpliwości, że postępowanie o wydanie zaświadczenia jest postępowaniem o charakterze wnioskowym i że to na wnioskodawcy, jako na inicjatorze tego postępowania, spoczywa obowiązek wykazania swego interesu prawnego. Wymagania, jakie powinien spełniać wniosek o wydanie zaświadczenia – będący w istocie rodzajem "podania" w rozumieniu art. 63 k.p.a. – wynikają z art. 63 § 2 i art. 217 § 2 k.p.a. Zatem wniosek taki musi zawierać wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie (art. 63 § 2 k.p.a.), a także wskazanie interesu prawnego lub przepisu prawa, z których wynika obowiązek wydania zaświadczenia (art. 217 § 2 w zw. z art. 63 § 2 in fine k.p.a.). Wniosek pisemny powinien ponadto być podpisany przez wnoszącego (art. 63 § 3 zd. pierwsze k.p.a.). Jeżeli wniosek o wydanie zaświadczenia nie zawiera wszystkich wymaganych elementów – a więc dotknięty jest brakami – wówczas stosuje się art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z [...].06.2010 r., I OSK [...], CBOSA). W myśl tego przepisu: "Jeżeli podanie nie spełnia innych [niż wskazanie adresu wnoszącego podanie – uw. Sądu] wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że organy obu instancji, poza uznaniem, iż brak jest przepisu prawa wymagającego wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści – co, w ocenie Sądu, jest konstatacją trafną – nie podjęły żadnych działań celem wyjaśnienia, czy skarżący ma interes prawny w potwierdzeniu faktów wynikających z zasobów organu, przede wszystkim zaś nie wezwały go o wykazanie takiego interesu. Godzi się zauważyć, że wniosek o wydanie zaświadczenia wpłynął do Urzędu Miejskiego w Ś. [...] czerwca 2020 r., a postanowienie odmowne zostało wydane przez Burmistrza [...] czerwca 2020 r. Tym samym oczywistym jest, że organ I instancji nie wezwał skarżącego do wykazania interesu prawnego. Potwierdza to zresztą treść uzasadnienia ww. postanowienia, w którym nie ma wzmianki o takim wezwaniu, natomiast pojawia się wytyk, iż wnioskodawca "nie wykazał we wniosku" istnienia interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia. Z kolei twierdzenie organu, że skarżący takiego interesu "nie posiada" jest całkowicie gołosłowne i nie poddaje się kontroli sądowej, i to nie tylko z uwagi na ww. brak uprzedniego wezwania wnioskodawcy, ale także z tego powodu, że z treści uzasadnienia postanowienia Burmistrza w żaden sposób nie wynika, jakie to konkretne twierdzenia wnioskodawcy lub okoliczności sprawy organ I instancji poddał analizie przed sformułowaniem takiego wniosku. Analogiczne zarzuty można wysunąć pod adresem organu II instancji, który w nader zwięzłym uzasadnieniu (pozbawionym nawet informacji o treści zażalenia) ograniczył się do nieumotywowanego stwierdzenia, że skarżący "nie wykazał jednak w żaden sposób interesu prawnego nawet w tym szerszym ujęciu". Z kolei twierdzenie SKO, iż interes skarżącego powinien być realizowany w trybie udostępniania akt (art. 73 k.p.a.) jest chybione i może świadczyć o niedostatecznym odróżnianiu potrzeby uzyskania informacji (wiedzy) o określonych faktach lub stanie prawnym – którą można zaspokoić w trybie dostępu do akt sprawy – od potrzeby uzyskania urzędowego potwierdzenia tych faktów lub stanu prawnego, czemu służy wniosek o wydanie zaświadczenia. Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia odpowiednio stosowanych: art. 64 § 2 k.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 10 oraz art. 8 k.p.a. – które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponowienie w warunkach określonych w art. 153 p.p.s.a. organ I instancji winien wezwać R. S. do uzupełnienia braków formalnych wniosku – polegających na określeniu interesu prawnego wnioskodawcy w urzędowym potwierdzeniu wskazanych przezeń okoliczności faktycznych lub prawnych – a następnie przedstawione przez wnioskodawcę okoliczności i wyjaśnienia ocenić pod kątem ziszczenia się w tej sprawie przesłanki z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Na zakończenie Sąd wyjaśnia, że przywoływane przez skarżącego argumenty i orzecznictwo odnoszące się do informacji publicznej i jej udostępniania pozbawione są w niniejszej sprawie znaczenia prawnego, ponieważ – jak wynika z akt kontrolowanej sprawy, a zwłaszcza z treści inicjującego ją wniosku, którym organ był związany (por. P. Krzykowski, Wydawania zaświadczeń w polskim prawie administracyjnym, Olsztyn 2010, s. 72-73) – skarżący, powołując się wyraźnie na art. 217 § 1 k.p.a., wystąpił o wydanie zaświadczenia, a nie o udostępnienie informacji publicznej. Z tych też względów organy nie miały podstaw, aby traktować wniosek skarżącego jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a Sąd – aby przez pryzmat przepisów o dostępie do informacji publicznej oceniać prawidłowości działania organów w kontrolowanej sprawie. Ubocznie wypada zauważyć, że strona, której służy prawo wglądu w akta danej sprawy na zasadach określonych w art. 73 k.p.a., nie może skutecznie domagać się udostępnienia informacji (danych, dokumentów, materiałów, itp.) z tychże akt w trybie dostępu do informacji publicznej (por. postanowienie NSA z [...].10.2011 r., I OSK [...], CBOSA).