IV SA/Po 1493/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. N., W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza N. T. z dnia [...] października 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących A. N., W. N. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 roku ([...]), na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) w zw. z art. 127 § 2, 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) oraz przepisy art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w poniższym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 roku (doręczonym organowi w dniu [...] sierpnia 2018 roku) Nadleśnictwo G. (dalej także jako "inwestor") zwróciło się do Burmistrza N. T. o ustalenie warunków zabudowy dla działki o nr ewid.[...], położonej w S. , dla inwestycji polegającej na zalesienie gruntu rolnego o powierzchni [...] ha. Decyzją z dnia [...] października 2018 roku ([...]) Burmistrz N. T. ustalił warunki zabudowy dla działki oznaczonej nr ewid.[...], obr. S. , gm. N. T. polegające na zalesieniu gruntu rolnego. W związku z odwołaniem strony postępowania, decyzją z dnia [...] listopada 2018 roku ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, że warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów prawa budowlanego oraz wydanych na jego podstawie przepisów wykonawczych określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki. Wskazano dodatkowo, że obligatoryjne załączniki do decyzji nie zostały podpisane przez upoważnioną osobę, a część graficzna decyzji, wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część graficzną i tekstową nie spełniły warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), gdyż organ nie wyznaczył w ogóle obszaru analizowanego, mapa zasadnicza nie ujawnia swojej aktualności na dzień wydania decyzji. Określono także wskazówki dla przyszłego działania organu I instancji w ten sposób, że ponowne rozpatrzenie sprawy ma przebiegać w oparciu o właściwą i aktualną mapę zasadniczą lub katastralną sporządzoną we właściwej skali i po prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego, co umożliwia przeprowadzenie analizy funkcji cech i zagospodarowania terenu. Takie działanie organu I instancji ma także pomóc przy ustaleniu stron postępowania. Zdaniem organu odwoławczego analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie została przeprowadzona. Skutkowało to także niespełnieniem wymogów prawidłowo sformułowanego uzasadnienia decyzji. Nadto, organ I instancji naruszył także zasadzie z art. 10 k.p.a. albowiem nie umożliwił wypowiedzenia się stronom co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Decyzją z dnia [...] października 2019 roku ([...], Burmistrz N. T. ustalił warunki zabudowy na rzecz Nadleśnictwa G. dla inwestycji polegającej na zalesieniu gruntu na dz. o nr geod. [...], obręb S., gm. N. T.. Załącznikami do decyzji stanowiła Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z wynikami oraz mapa zasadnicza. Od decyzji tej odwołanie z dnia [...] października 2019 roku wniosła A. N., zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie prawa formalnego oraz przepisów materialnoprawnych. W szczególności wskazano art. 10 § 1 k.p.a.; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a., art. 107 § 1 ust. 6 i § 3 k.p.a. oraz art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez jego niezastosowanie, a także art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano także na naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 roku ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu wskazano, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Przywołano nie tylko przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej także jako "u.p.z.p."), ale także art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2129 ze zm., dalej także jako "u.o.l.") Zasadę dobrego sąsiedztwa zdefiniowano na podstawie art. 61 u.p.z.p. Wskazano także na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Organ odwoławczy wyraził stanowisko, że z uwagi na charakter inwestycji – zalesienie, należało przyjąć, iż wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotycząc w całości zmian w dotychczasowym zagospodarowaniu terenu, w związku z jego zabudową, zwłaszcza polegającą na "nowej zabudowie". Nie wszystkie z nich będą się więc odnosić do zmiany zagospodarowania terenu wymagającej decyzji, a polegającej – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – na zalesieniu – art. 14 ust. 3 u.o.l. Zdaniem organu odwoławczego spełnione zostały warunki dobrego sąsiedztwa na podstawie u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, organ wskazał, że warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów prawa budowlanego oraz wydanych na jego podstawie przepisów wykonawczych. Nadto, określono, że grunty rolne, które nie są nieużytkami i nadają się do produkcji rolnej, ale które nie są użytkowe rolniczo, na podstawie art. 14 ust. 2 u.o.l. mogą wbrew twierdzeniom odwołującej być przeznaczone do zalesienia, a ustawodawca nie sformułował kolejności co do tego które z gruntów powinny być zalesiane przed jakimi gruntami. Dodano, że ewentualny negatywny wpływ inwestycji na sposób zamieszkiwania i korzystania z sąsiednich zabudowanych działek nie może być rozstrzygany na obecnym etapie postępowania, gdyż nie stanowi jednej z przesłanek ustawowych. Ustalono, że obszar analizowany został określony prawidłowo, a analiza funkcji i sposobu zagospodarowania terenu została dokonana stosownie do przepisów przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Skarżona decyzja zawierała także stosowne załączniki. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji, sformułowano stanowisko, że przedmiot planowanej inwestycji determinuje także zakres opracowanej w niniejszej sprawie analizy, bowiem dla inwestycji nie mają wpływu parametry zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, w związku z czym organ odwoławczy wyniki analizy w pełni akceptował. Organ odwoławczy odniósł się także do pozostałych zarzutów odwołania, uznając je za bezzasadne. Z zachowaniem terminu ustawowego, pismem z dnia [...] lipca 2020 roku, A. N. oraz W. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. ([...]). Skarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony - skarżącego ad 2 W. N. czynnego udziału w odwoławczym postępowaniu administracyjnym, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 ust. 4 k.p.a., 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: a. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., a to poprzez zaniechanie zebrania niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy materiału dowodowego oraz brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych - organ przede wszystkim zaniechał zweryfikowania czy wszystkie warunki niezbędne do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na zalesienie zostały spełnione - nie przeprowadzono wymaganych analiz, ani też nie dokonano jakichkolwiek ustaleń co do aktualnego sposobu zagospodarowania oraz wykorzystania spornej działki (a jest to obszar stanowiący łąkę, wykorzystywany jako pastwisko przez skarżącą A. N. w ramach prowadzonej przez nią działalności rolnej) oraz nie zbadano czy przedmiotowa decyzja nie narusza praw osób trzecich (np. przez potencjalne zaciemnienie lub ograniczenie możliwości korzystania z własnej działki), a także czy jest w ogóle możliwa realizacja planowanej inwestycji na działce Nadleśnictwa - czy przy uwzględnieniu ograniczeń co do obszarów i granic nasadzeń na przedmiotowej działce możliwe jest powstanie lasu; a Samorządowe Kolegium Odwoławcze swoje rozstrzygnięcie oparło jedynie na szczątkowych i niepopartych żadnymi dowodami ustaleniach i twierdzeniach Burmistrza, co jest niewystarczające; b. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez pozbawienia skarżących, jako stron postępowania, prawa do wzięcia udziału w oględzinach nieruchomości, której dotyczy przedmiotowe postępowanie - a które jak wynika z decyzji organu I instancji miały przed nim miejsce, poprzez uznanie przez organ II instancji, że niezawiadomienie strony o dacie i godzinie wizji terenowej przez organ I instancji było uzasadnione, skoro nie ma wymogu ustawowego oględzin - podczas gdy wymóg zapewnienia możliwości uczestnictwa w każdej czynności przedsiębranej przez organ w toku postępowania stawiają ww. przepisy oraz oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak wypowiedzenia się przez strony (pozbawione w istocie prawa do czynnego udziału w postępowaniu) co do treści tych ustaleń oraz poprzedzających je dowodów, nie mogą być uznane za udowodnione, ergo nie mogą stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji - zwłaszcza w zakresie charakteru i sposobu użytkowania działki nr [...]; c. art. 107 § 1 ust. 6 i § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonej decyzji, a jedynie lakoniczne i wręcz schematyczne jej uzasadnienie, co spowodowało, że strony postępowania nie są w stanie stwierdzić na jakich dowodach oparł się organ, a także jakie ustalenia dokonał na ich podstawie, a także jakie przepisy zastosował – co uniemożliwiło właściwe stronom zapoznanie się z motywami działania organu II instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób; d. art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która była wadliwa i powinna zostać wyeliminowania z obrotu prawnego. 3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 14 ust. 2 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, zgodnie z tym przepisem bowiem do zalesienia mogą być przeznaczone wyłącznie nieużytki, grunty rolne nieprzydatne do produkcji rolnej i grunty rolne nieużytkowane rolniczo oraz inne grunty nadające się do zalesienia, natomiast działka nr [...], tj. działka której dotyczy przedmiotowe postępowanie nie spełnia tych wymogów - w szczególności jest użytkowana rolniczo, a więc nie może podlegać zalesieniu, zatem poprawne zastosowanie ww. przepisu prowadzić powinno do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla jej zalesienia, b. art. 59 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. w zw. z art. 59 ust. 2 u.p.z.g. w zw. z art. 14 ust. 3 u.o.l. poprzez przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy nie musi kompletnie regulować zasad realizacji przedsięwzięcia polegającego na zalesieniu, podczas gdy zalesienia dokonuje się (w razie braku mpzp) wyłącznie w oparciu o taką decyzję, a zatem powinna zagadnienie to regulować w całości, c. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.g. w zw. z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r., w szczególności jego § 3, poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy nie było żadnych podstaw do zwolnienia wnioskodawcy od spełnienia określonego w tym przepisie warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa", a organu administracyjnego do zbadania tej okoliczności, d. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, bowiem skoro decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jedynie, jeżeli jest zgodna z przepisami odrębnymi, a organy badające tę sprawę nie poczyniły żadnych ustaleń, bezpodstawnie przyjmując, że w tym przypadku nie zostały naruszone regulacje innych przepisów, podczas gdy zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy narusza przede wszystkim regulację art. 14 ust. 2 u.o.l. i między innymi regulacje Kodeksu cywilnego (w szczególności art. 140 kc) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. e. art. 63 ust. 2 u.p.z.g. poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do wydania decyzji o warunkach zabudowy, mimo że narusza ona prawo własności i uprawnienia osób trzecich, tj. właścicieli działek sąsiednich, określone w przepisach Kodeksu cywilnego (w szczególności art. 140 kc) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r., f. art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.g. przez przyjęcie, że ustalenie dla inwestycji na działce nr [...] funkcji leśnej nie narusza chronionych prawem interesów skarżących, g. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że zalesienie działki nr [...] zapewnia poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym skarżących. W skardze sformułowano wnioski o: 1. rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie - posiedzeniu jawnym; 2. uwzględnienie złożonej skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. b p.p.s.a.; 3. uwzględnienie złożonej skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a.; 4. uchylenie jednocześnie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania 5. zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżących-solidarnie od organu, a obejmujących zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, to jest kosztów sądowych, kosztów przejazdów do sądu stron oraz równowartości zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a.; 6. przeprowadzenie (na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.) uzupełniającego postępowania dowodowego i to z dokumentu w postaci załączonego odpisu umowy dzierżawy, co nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie a jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Do skargi załączono Aneks Nr [...] z dnia [...] marca 2014 roku do umowy na dzierżawę gruntu rolnego nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. (k. 18-19 akt sąd.). W odpowiedzi na skargę (k. 21-22 akt sąd.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że zarządzeniem nr 26/20 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-Cov-2 w związku z objęciem miasta Poznania obszarem należącym do strefy czerwonej oraz w zw. z Zarządzeniem nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. o odwołaniu rozpraw i kontynuowaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, sprawa niniejsza została przez Przewodniczącego Wydziału skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374).W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda Strony na rozpoznanie w tym trybie nie jest zatem konieczna. Przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w tym przypadku jest uzależnione od uznania, że rozprawa mogłaby wywołać nadmierne zagrożenie dla życia i zdrowia osób w niej uczestniczących. Mając na uwadze, że Miasto Poznań, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte tzw. obszarem czerwonym przesłanka powyższa została spełniona. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza N. T. z dnia [...] października 2019 roku ustalającą warunki zabudowy na rzecz Nadleśnictwa G. dla inwestycji polegającej na zalesieniu gruntu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie odpowiadają prawu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., aktualnie: Dz.U. z 2020, poz. 256 – dalej jako: k.p.a.) oraz przepisy art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., aktualnie: Dz.U. z 2002, poz. 293 – dalej jako: u.p.z.p.), a także ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2020, poz. 1463 – u.o.l.). Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać w pierwszej kolejności, że skarżący W. N. podniósł zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie go czynnego udziału w odwoławczym postępowaniu administracyjnym, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 ust. 4 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że w przekazanych Sądowi aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia W. N. decyzji z dnia [...] października 2019 r. Fakt braku doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej nie był kwestionowany również przez Burmistrza N. T., do którego W. N. zwrócił się o doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej, w związku z doręczeniem mu decyzji organu II instancji z [...] listopada 2019 r. Kopia decyzji organu I instancji została Skarżącemu doręczona [...] lipca 2020 r. W aktach sprawy nie znajduje się również żadne pełnomocnictwo którego Skarżący udzielałby komukolwiek w toku postępowania administracyjnego. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożyła wyłącznie A. N. w imieniu własnym. Analiza akt sprawy wskazuje natomiast, że brak w nich jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego dokonanie jakiegokolwiek innego doręczenia Skarżącemu na etapie postępowania odwoławczego. Postanowienie Kolegium z dnia [...] listopada 2019 r. informujące o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy zostało skierowane i doręczone wyłącznie do Skarżącej i Nadleśnictwa G. . Podkreślić trzeba, że w przypadku naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania, ustawodawca nie wiąże jej zaistnienia z wpływem na treść decyzji ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.).Dlatego też, uznając za zasadny zarzut skargi dotyczący pozbawienia W. N. udziału w postępowaniu przed organem II instancji bez jego winy, Sąd był zobowiązany uwzględnić złożoną skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. W następnej kolejności należy wskazać, że nie w pełni wyjaśniono stan faktyczny sprawy. Prawidłowo wskazało Kolegium, że na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2020, poz. 1463 – u.o.l do zalesienia mogą być przeznaczone nieużytki, grunty rolne nieprzydatne do produkcji rolnej i grunty rolne nieużytkowane rolniczo oraz inne grunty nadające się do zalesienia, a w szczególności: grunty położone przy źródliskach rzek lub potoków, na wododziałach, wzdłuż brzegów rzek oraz na obrzeżach jezior i zbiorników wodnych (pkt 1); lotne piaski i wydmy piaszczyste (pkt 2); strome stoki, zbocza, urwiska i zapadliska (pkt 3); hałdy i tereny po wyeksploatowanym piasku, żwirze, torfie i glinie (pkt 4). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaakcentowano, że grunty rolne które nie są nieużytkami i nadają się do produkcji rolnej, ale które nie są użytkowane rolniczo mogą być przeznaczone do zalesienia. Organ II instancji podkreślił też, że art. 14 ust. 2 nie formułuje warunku, co do wymaganego okresu nieużytkowania gruntów rolnych, aby grunty takie można było zalesić. Jakkolwiek, co do zasady, argumentom Kolegium nie można odmówić racji, to jednak zaskarżoną decyzję wydano co najmniej przedwcześnie. Należy bowiem zauważyć, że przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 i pkt 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017, poz. 1161 ze zm.) stanowi, że gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są m. in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, a także grunty rolne zajęte pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych. Kwestią bezsporną w sprawie pozostaje, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy nieruchomości obejmującej grunty orne o symbolu klasoużytku "RVI" o pow. [...]. Fakt ten pozostaje udokumentowany w aktach sprawy (karta nienumerowana). Należy też zgodzić się z organem II instancji co do tego, że przepisy nie określają warunku co do wymaganego czasu nieużytkowania gruntów rolnych (art. 14 ust. 2 u.o.l.), aby grunty te można było zalesić. Należy jednak przyjąć, że aby stwierdzić, że zaistniała w ogóle przesłanka o której mowa w art. 14 ust. 2 u.o.l. tj. "grunty rolne nie są użytkowane rolniczo", to stan taki, tj. "nieużytkowania gruntów rolnych" musi istnieć przynajmniej w dacie podejmowania decyzji przez organ. Tymczasem, w okolicznościach badanej sprawy istnienia tej przesłanki w ogóle nie zweryfikowano i to pomimo, że A. N. w swoim odwołaniu podnosiła, że działka nr [...] nie spełnia wymogów określonych w art. 14 ust. 2 u.o.l. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie dostarcza żadnych informacji na ten temat. Tymczasem, Skarżąca podnosiła w odwołaniu, że organ I instancji nie dokonał żadnych ustaleń co do aktualnego sposobu wykorzystania spornej działki. Należy też zauważyć, że organ II instancji nie umożliwił Skarżącej wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji (art. 10 k.p.a.). Tymczasem w skardze doprecyzowano, że sporna działka nr [...] stanowi grunt wykorzystywany rolniczo przez Skarżącą – jako pastwisko dla koni – w oparciu o umowę dzierżawy łączącą Skarżącą z wnioskodawcą. Do skargi załączono przy tym Aneks nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. do umowy o dzierżawę gruntu rolnego. Umowa zawarta została pomiędzy Skarbem Państwa – Nadleśnictwem G. (Wydzierżawiającym) a A. i W. N. (Dzierżawcą) i dotyczyła wzięcia w dzierżawę działki nr [...] położonej w S. . Mając na uwadze powyższe, trzeba wskazać, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie definiuje pojęcia produkcji rolniczej, użytkowania rolniczego, zatem należy się odnieść do powszechnie rozumianej treści tego pojęcia, a także uwzględnić wykładnię celowościową. W judykaturze przyjmuje się, że użytkowanie rolnicze gruntu można określić jak działalność rolniczą polegającą na wytwarzaniu produktów zwierzęcych lub roślinnych z własnych upraw. Użytkowanie rolnicze gruntu wiąże się z uprawą roślin oraz chowem i hodowlą zwierząt, uprawą mechaniczną gruntu mającą na celu produkcję ziemiopłodów rolniczych, tzn. płodów rolnych zbieranych z pół w celu wykorzystania ich do konsumpcji, przemysłu lub na paszę. Przez produkcję rolną można rozumieć proces przekształcenia zasobów w dobra, proces produkcyjny jaki należy przeprowadzić na gruncie rolniczym, aby uzyskać plony – zbiory, tj. zasiewy, pielęgnacja, zbiór. Natomiast nierolniczym użytkowaniem terenu będzie takie, na którym podejmowana działalność nie będzie miała wyżej opisanego charakteru rolniczego - produkcyjnego, ani użytkowania terenów, które nie będą spełniały charakteru pomocniczego względem prowadzonej produkcji rolniczej. W okolicznościach badanej sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia [...] stycznia 2017 r. sygn. II SA/Kr [...]). Skarżący deklarują, że na działce objętej wnioskiem, na mocy umowy zawartej z wnioskodawcą, hodują konie. Podnoszone przez nich argumenty dotyczą zatem rolniczego użytkowania gruntu objętego wnioskiem. Zgodzić należy się zatem ze Skarżącymi, że kwestia spełnienia przesłanek określonych w art. 14 ust. 2 u.o.l. nie została w badanej sprawie dostatecznie wyjaśniona i udokumentowana. Z uwagi na powyższe, należało za zasadne uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić trzeba, że ustalenia organów zgodnie z zasadą pisemności wyrażoną w art. 14 k.p.a. muszą być dokumentowane. Tymczasem ustalenia dotyczące zaistnienia przesłanki o której mowa w art. 14 ust. 2 u.o.l. tj. "grunty rolne nie są użytkowane rolniczo" nie zostały w badanej sprawie udokumentowane, natomiast są kwestionowane przez stronę postępowania. Należy też podkreślić, że na organach ciążą obowiązki prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.pa), które wyrażają się w obowiązku stosownego uzasadnienia decyzji. Podkreślenia wymaga, że zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena winny – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać, w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nie wynika na czym konkretnie organy opierają swoje ustalenia, że grunty rolne objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie są użytkowane rolniczo. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa budowlanego, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie należy wskazać, że w tym zakresie Sąd nie uznał skargi za uzasadnioną. Stwierdzić należy, że w decyzji organu I instancji ( pkt 6 ppkt 1,5, 6) wskazano na konieczność zapewnienia poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, akcentując, w szczególności, że zamierzenie to nie może ograniczyć dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i musi spełniać wymogi określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019, poz. 1186). W tym tez zakresie zarzuty uznać należało za niezasadne. Reasumując, skarga okazała się zasadna. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b oraz lit. c i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy w kontekście wystąpienia przesłanek określonych w art. 14 ust. 2 u.o.l. i udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy. Rozpoznanie sprawy musi nastąpić z uwzględnieniem konieczności poszanowania prawa stron postępowania administracyjnego do czynnego udziału w postępowaniu.