IV SA/Po 1400/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...]

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako: "Kolegium", "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania I. S., utrzymało w mocy decyzję [...] Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie odmowy świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przywołaną wyżej decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Burmistrza [...] (dalej też jako: "Burmistrz" lub "organ I instancji") odmówił przyznania I. S. (zwanej też dalej "Wnioskodawczynią" lub "Skarżącą") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką E. K. wskazując jako powód odmowy fakt niemożności ustalenia istnienia daty początkowej istnienia niepełnosprawności oraz pozostawanie przez E. K. w związku małżeńskim. Z tą decyzją nie zgodziła się Wnioskodawczyni, która złożyła odwołanie. Utrzymując w mocy decyzję Burmistrza – przywołaną na wstępie decyzją z [...] maja 2020 r. – SKO uznało, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji błędnie zastosował art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm.; dalej w skrócie "u.ś.r.") bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443) eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu. W związku powyższym SKO stwierdziło, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na brak możliwości określenia daty powstania niepełnosprawności jest nieuzasadniona. Zarazem jednak SKO zauważyło, że E. K. pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż M. K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec tego organ I instancji zasadnie, na podstawie art. 17a ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., z którego wprost wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Skargę na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła I. S., wskazując, że E. K. pozostaje w separacji ze swoim mężem i wniosła w lipcu 2020 r. pozew rozwodowy. Skarżąca podniosła, że M. K. od wielu lat nie zamieszkuje z żona, nadużywa alkohol i jej osobą nieodpowiedzialną. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Pismem procesowym z dnia [...] lutego 2021 r. I. S. przesłała do Sądu odpis prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w P. XIV Zamiejscowy Wydział Cywilny w P. z dnia [...] stycznia 2021 r., orzekającego rozwód E. K. z M. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 02 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia prawidłowości decyzji odmawiających przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W ocenie Kolegium uzasadnioną podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych – zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – gdyż E. K. – w dacie złożenia wniosku przez Skarżącą - pozostawała w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, że na przeszkodzie przyznaniu wnioskowanego świadczenia stał art. 17 ust. 1b u.ś.r. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela tę ostatnią ocenę prawną wyrażoną przez SKO – o niemożności upatrywania w treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. bezwzględnej przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej, jako córce dorosłej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki. W tym zakresie organ II instancji trafnie powołał się na wyrok z 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13 (OTK-A 2014, nr 9, poz. 104), którym Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W świetle tego orzeczenia organy administracji publicznej nie powinny brać pod uwagę tego, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki została stwierdzona dopiero w dorosłym życiu (po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Sąd w niniejszym składzie akceptuje, obecnie praktycznie jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, pojmujących konsekwencje prawne zakresowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako niemożność upatrywania w treści tego przepisu przeszkody dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi dorosłej osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność stwierdzona została po ukończeniu 18. czy 25. roku życia. Zróżnicowanie wiekowe wprowadzone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. godziło w normatywnie określoną zasadę równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z modelem i funkcją ochrony praw jednostki, realizowaną przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencje do bezpośredniego stosowania Konstytucji RP w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu. Zasygnalizowanie w uzasadnieniu wyroku TK potrzeby działań legislacyjnych ma charakter postulatywny, a nie normatywny (wiąże sentencja wyroku). Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w pkt 8 uzasadnienia jego wyroku, stosowałyby przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dotychczasowym brzmieniu, a ustawodawca nadal nie wykonywałby zaleceń TK – co notabene ma miejsce po dziś dzień – jednostki, których prawa zostały naruszone treścią przepisu, zostałyby pozbawione efektywnej ochrony (por. wyrok WSA z 05.02.2020 r., II SA/Gl 1373/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Natomiast jako nietrafne, bo nadmiernie formalistyczne, ocenia Sąd stanowisko SKO, jakoby uzasadnioną przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia mógł być sam fakt nieposiadania przez ojca Skarżącej, czyli przez męża E. K. – M. K. – orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Takie stanowisko bazuje na wyłącznie literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się, dominujący obecnie, pogląd – który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się wprawdzie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – niejako w zastępstwie ww. małżonka – osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. W praktyce więc chodzi o sytuację, gdy ów małżonek jest w wieku lub stanie zdrowia uniemożliwiającym sprawowanie opieki nad inną osobą, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki, stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w bliższej i dalszej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych. Sąd w niniejszym składzie podziela i ten pogląd wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym rzeczywista niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (tu: przez jej współmałżonka), w braku orzeczenia o niepełnosprawności, wykazana być może również innymi dowodami, dopuszczonymi przez k.p.a. (por. wyrok NSA z 13.11.2015 r., I OSK 1230/14, CBOSA). Dokonując wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy bowiem mieć na względzie także cel regulacji zawartej w jej art. 17 – przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Tymczasem w kontrolowanej sprawie organy obu instancji ograniczyły się do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., czego nie sposób zaakceptować. "W procesie wykładni prawa bowiem sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który się wydaje językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej" (zob. wyrok NSA z 10.01.2014 r., II FSK 381/12, CBOSA). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Oparcie się wyłącznie na językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. prowadzi do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami, zwłaszcza z zasadą praworządności i równości (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP). Nie można bowiem zaakceptować takiego rozumowania, według którego, gdy stan zdrowia obojga małżonków uniemożliwia im bycie dla siebie wzajemnie oparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą – a jednocześnie również mają obowiązek sprawować nad nimi opiekę – nie mogą uzyskać świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby oboje małżonkowie posiadali ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności. A skoro rezultaty wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie dają się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości, to konieczne staje się zweryfikowanie tych rezultatów przy pomocy wykładni systemowej i celowościowej powyższego przepisu. Odwoływanie się do wartości konstytucyjnych w procesach wykładni stanowi bowiem przejaw zarówno systemowego, jak i celowościowego interpretowania prawa. Przełamanie rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest, w ocenie Sądu, konieczne w wyżej wskazanym kierunku, aby treść norm prawnych regulujących sprawy świadczeń pielęgnacyjnych była zgodna z ww. konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości, a także zasadami ochrony i poszanowania więzi rodzinnych, uwzględniania dobra rodziny oraz pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (zob. art. 18 i art. 71 Konstytucji RP). Zasadny jest wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd – ukształtowany pod wpływem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki TK: z 18.07.2008 r., P 27/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 107; z 22.07.2008 r., P 41/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 109) – że przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przed nowelizacją, jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej, przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji RP, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. W konsekwencji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jego współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że matka pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z 11.01.2017 r., I OSK 1113/15, CBOSA). Należy zauważyć, że wykładnia celowościowa i systemowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. obecnie dominują w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym trafnie przyjmuje się, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Powyższe wywiedziono, interpretując przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. łącznie z odpowiednimi przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 23, art. 27 i art. 130 k.r.o.), a także nawiązując do istoty świadczenia pielęgnacyjnego, z której wynika, że świadczenie to przysługuje nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości – osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności (por. m.in. wyroki WSA: z 08.03.2012 r., IV SA/Wr 848/11; z 13.04.2012 r., II SA/Rz 121/12; z 13.06.2012 r., II SA/Po 242/12; z 11.10.2012 r., II SA/Bk 642/12; z 22.01.2013 r., II SA/Ol 1391/12; z 04.04.2013 r., II SA/Bk 987/12; z 19.02.2015 r., IV SA/Wr 924/14; z 19.12.2018 r., IV SA/Gl 925/18; z 24.06.2019 r., II SA/Rz 522/19; z 26.11.2019 r., II SA/Bk 649/19; z 04.12.2019 r., II SA/Bd 972/19; z 20.01.2020 r., III SA/Kr 1248/19; z 05.02.2020 r., II SA/Gl 1373/19; z 12.03.2020 r., II SA/Ol 28/20; z 14.05.2020 r., II SA/Po 25/20 – CBOSA). W świetle dotychczasowych uwag, organy obu instancji niezasadnie – bazując na samej tylko wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. – odstąpiły od należytego wyjaśnienia, czy mąż E. K. był w stanie taką opiekę sprawować. Organ I instancji tą kwestią w ogóle się nie zajął, w szczególności nie zgromadził w tej materii żadnego materiału dowodowego, natomiast SKO – dysponując już oświadczeniem Skarżącej o niemożności sprawowania opieki nad matką przez ojca (zawartej w odwołaniu) – ostatecznie poprzestało na stwierdzeniu, że fakt, iż M. K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy obu instancji dopuściły się istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. (SKO – w związku z art. 140 k.p.a.), albowiem w należyty sposób nie rozważyły i nie wyjaśniły, czy faktycznie ojciec Skarżącej jest w stanie opiekować się córką, a wydane w sprawie rozstrzygniecie było przedwczesne. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy – w razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku – organ administracji, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w tym wyroku oraz uwzględni fakt zmiany okoliczności faktycznych sprawy, gdyż prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w P. XIV Zamiejscowy Wydział Cywilny w P. z dnia [...] stycznia 2021 r., orzeczono rozwód E. K. z M. K..