IV SA/Po 1354/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze sprzeciwu J. R. i D. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla decyzję, od której wniesiono sprzeciw; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz wnoszących sprzeciw J. R. i D. R. solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołaniu I. M. od decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] października 2019r. nr [...] znak: [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy) na żłobek (parter budynku), przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obr. K., położonej w P. przy ulicy [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: K.p.a.), art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p.) uchyliło zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzję wydano przyjmując następujący stan faktyczny i prawny. Prezydent Miasta P. decyzją z [...] października 2019r. odmówił I. M. ustalenia warunków zabudowy dla ww. zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na żłobek. I. M. w odwołaniu od tej decyzji stwierdziła, iż nie zgadza się z wnioskami organu I instancji wyprowadzonymi po sporządzonej analizie urbanistycznej. Uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia SKO w P. wyjaśnił materialnoprawną podstawę ustalenia warunków zabudowy (art. 59 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.), by następnie wskazać w jeżeli zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania legalnie istniejącego obiektu budowlanego, bez równoczesnej jego odbudowy, rozbudowy czy nadbudowy badaniu podlega wymóg z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zakresie dotyczącym ustalenia dobrego sąsiedztwa, zwłaszcza w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. Zdaniem Kolegium rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenie tej zasady może wynikać jedynie z przepisów prawa, nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z istniejącymi. Kolegium uznało, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, chodzi zatem o kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Kolegium wskazało, że celem ustalenia, czy ziściła się przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze analizowanym organ I instancji przeprowadził oględziny inwestycji objętej wnioskiem oraz obszaru sąsiedztwa, określił obszar analizowany w wielkości minimalnej wynoszącej 50m i stwierdził, że zabudowa objęta tym obszarem jest wystarczająca dla określenia możliwości realizacji planowanej inwestycji. Analizą objął ulice [...] i [...]. Wskazał, że określony teren obejmuje obszar zabudowy tworzący pewną urbanistyczną całość. Na zabudowę składają się głównie budynki mieszkalne, występuje także zabudowa gospodarcza i garaże. W wyniku analizy organ I instancji doszedł do wniosku, iż w badanym obszarze brak jest zabudowy, która spełniałaby wymóg kontynuacji funkcji, a ponadto planowana inwestycja godzi w istniejący ład przestrzenny. Ustosunkowując się do tego SKO w P. wskazało, iż analiza akt sprawy doprowadziła je do uznania, że w badanym obszarze występuje głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Ustalono, że organ I instancji nie wykazał sprzeczności planowanej funkcji z istniejącą funkcją zabudowy badanego obszaru. Inwestycja stanowi uzupełnienie funkcji mieszkalnej i jest niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania społeczeństwa. Zdaniem Kolegium organ I instancji skupił się na wykazaniu, że prowadzona działalność medyczna przy ul. [...] nie może stanowić kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji, gdyż prowadzona działalność odbywa się od poniedziałku do czwartku w godzinach od 16.30- 19.00, prowadzona jest w budynku mieszkalnym, w którym 30% powierzchni przeznacza się na tę działalność. W ocenie organu odwoławczego okoliczności te pozostają bez znaczenia dla oceny wniosku inwestorki i to w sytuacji, gdy takich samych ustaleń organ nie dokonuje wobec planowanej inwestycji. Organ I instancji skupiając się na bezpodstawnym blokowaniu inwestycji skarżącej posuwa się do enigmatycznego wniosku, jakoby inwestycja wpływała negatywnie na ład przestrzenny. Kolegium podało, że wielokrotnie zwracało uwagę organowi I instancji, iż kwestia ładu przestrzennego (wynikająca z przepisów ogólnych u.p.z.p.) nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ I instancji przywołał gołosłownie ten argument, nie poparł go jakimikolwiek ustaleniami, ani dowodami. Rozważania poczynione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mogłyby mieć znaczenie w sytuacji opracowywania planu zagospodarowania przestrzennego, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie przeprowadził prawidłowego postępowania, nie dokonał rzetelnej oceny materiału dowodowego, nie wykazał, by inwestycja była sprzeczna z funkcją zabudowy występującą w obszarze analizowanym i co ważniejsze, nie wykazał, by inwestycja była sprzeczna z prze-pisami odrębnymi. Ponadto zdaniem organu II instancji uzasadnienie zaskarżonej decyzji może wskazywać na nierówne traktowanie podmiotów gospodarczych w postępowaniu administracyjnym, bowiem jeden podmiot (gabinet stomatologiczny) może funkcjonować bez przeszkód, drugi podmiot (żłobek) uznawany jest za funkcję niepożądaną w obszarze zabudowy mieszkaniowej. Z doświadczenia członków składu orzekającego wynika, iż żadne prywatny gabinet lekarski nie działa stricte we wskazanych godzinach, z reguły działanie gabinetów wydłuża się znacznie w godzinach otwarcia, okoliczność ta pozostaje jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia i oceny wniosku, nie pozostaje jednak bez wpływu na ocenę obiektywizmu organu administracji publicznej wobec podmiotów gospodarczych działających w tym samym obszarze. Z praktyki Kolegium wynika również, że w ramach zabudowy miejskiej, w tym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, niejednokrotnie wprowadza się zabudowę usługową, należy jednak w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, iż taka zabudowa jest (lub nie jest) uciążliwa dla zabudowy sąsiedniej. W niniejszej sprawie organ I instancji nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Organ wskazał co prawda, że działalność żłobka może oddziaływać intensywnie na zabudowę sąsiednia, nie wykazał jednak na czym owa uciążliwość polega i to w sytuacji, gdy w żłobkach znajduje się określona ilość miejsc i przeznaczone są one dla bardzo małych dzieci, a ich działalność także ogranicza się do określonych godzin w ciągu dnia. Kolegium zwróciło też uwagę, że Prezydent Miasta zwrócił uwagę, iż zarządca drogi nie godzi się na sytuowanie miejsc parkingowych w rejonie swojego działania dla potrzeb żłobka. W ocenie organu odwoławczego stanowi to kolejny przykład dyskryminacji podmiotu gospodarczego. Samochody osób podwożących swoje dzieci do żłobka parkują z reguły przez chwilę, podczas doprowadzenia dziecka do placówki. Natomiast samochody pacjentów gabinetu stomatologicznego potrzebują miejsc do parkowania w określonym (z reguły dłuższym) czasie korzystania z zabiegu medycznego. Organ II instancji zważył, iż po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego w pełnym zakresie, może stwierdzić, że planowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust 2 - 5 u.p.z.p., a więc posiada dostęp do drogi publicznej, wystarczające uzbrojenie techniczne, nie ma konieczności uzyskania zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej, a także inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dodano, że inwestorka nie ubiega się o realizację nowej zabudowy, dokonuje jedynie zmiany sposobu użytkowania legalnie istniejących obiektów. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie jest uznaniowa i stanowi wyłącznie swoistego rodzaju informację o możliwości realizacji inwestycje, jej konkretyzacja następuje na etapie późniejszym, przed organami nadzoru architektoniczno-budowlanymi. Kolegium uznało, że zarzuty odwołującej się zasługują na uwzględnienie. Wskazało organowi I instancji, że w trakcie załatwiania wniosku o ustalenie warunków zabudowy z pola widzenia organu administracji publicznej nie może znikać przede wszystkim zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść inwestora w tym także zawarte w art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. niezbywalne prawo właściciela danej nieruchomości do jej swobodnego, zgodnego z prawem, zagospodarowania. Kolegium wskazało, że Prezydent Miasta naruszył przede wszystkim przepisy prawa procesowego (art. 8 i art. 11, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.). Kończąc stwierdziło, iż naruszenie przez organ I instancji ww. przepisów, a także konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, uniemożliwia zastosowanie instytucji reformacji i skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej, w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Konwalidowanie wadliwego postępowania organu I instancji, w świetle opisanych uchybień, naruszałoby zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Naruszenie przepisów K.p.a. co do zasad ogólnych i szczególnych dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 K.p.a. - tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji wydanie decyzji kasacyjnej nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. J. R. i D. R. wnosząc sprzeciw od powyższej decyzji SKO w P. zarzucili organowi rażące naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. i w związku z tym zażądali uchylenia decyzji organu z [...] maja 2020 r. Podnieśli, iż Kolegium zdaje się nie dostrzegać wydanego w sprawie, a wiążącego organy orzekające, wyroku WSA w Poznaniu z 20 lutego 2019 r. sygn. IV SA/Po 670/18. Zdaniem wnoszących sprzeciw organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę prawidłowo przeprowadził postępowanie i brak w tym zakresie wyjaśnień dla opisanych w decyzji Kolegium naruszeń prawa materialnego i procesowego. Zdaniem Państwa R. Kolegium wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. miało obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Winno było w sposób przekonujący wykazać, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem argumentacja organu II instancji jest oderwana od stanu rzeczywistego sprawy, jest ogólnikowa i przede wszystkim nie jest w jakiejkolwiek części przekonująca. Kolegium nie wyjaśniło też, dlaczego we własnym zakresie – na podstawie art. 136 K.p.a. - nie mogło uzupełnić ewentualnie stwierdzonych braków postępowania wyjaśniającego. W tym stanie rzeczy wniesiono jak na wstępie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Przedmiotem sądowej kontroli jest wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2020 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] października 2019 r. odmawiającą I. M. ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy) na żłobek (parter budynku), na działce nr [...], ark. [...] obr. K., w P. przy ul. [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozstrzygnięcie Sądu wydane w niniejszej sprawie wymaga na wstępie kilku uwag natury ogólnej odnoszących się do instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Zatem sąd administracyjny rozpatrując sprzeciw ogranicza się jedynie do oceny, czy ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ustawodawca wyłączył zatem na tym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie art. 138 § 2a K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie zatem przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: - organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i - uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sąd wyjaśnia, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" na gruncie art. 138 § 2 K.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe koreluje z treścią art. 136 ust. 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli więc organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Innymi słowy, kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny j.w.). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Kolegium bezpodstawnie uchyliło się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Pierwsze, co Sąd stwierdził rozpatrując niniejszy sprzeciw to fakt sprzeczności rozstrzygnięcia decyzji Kolegium z jej uzasadnieniem. Z jednej strony organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. rozstrzygnął w sposób kasatoryjny, uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z drugiej zaś, całe uzasadnienie decyzji wskazuje na uznanie przez Kolegium, że organ I instancji dokonał błędnej – zawężającej - wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy i stwierdzenia na podstawie zebranego materiału dowodowy, do którego Kolegium nie zgłosiło zastrzeżeń, że przesłanka ta dla przedmiotowej inwestycji została spełniona. Uzasadnienie decyzji wskazuje zatem na wolę wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego – uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Faktycznie więc, już tylko z tego powodu przy wydaniu decyzji z [...] maja 2020 r. doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Aby szerzej unaocznić powyższe stwierdzenie, Sąd pragnie wskazać, że Kolegium w uzasadnieniu swej decyzji nie wykazało, jakie naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania doprowadziły do wydania wadliwej decyzji, a także gdzie upatruje ów konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wprawdzie w końcowej części uzasadnienia decyzji Kolegium stwierdziło, że w toku postępowania organ I instancji naruszył przepisy prawa procesowego, a następnie powołało przepisy art. 8, art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., lecz nie wykazało w żaden sposób, na czym naruszenia te miałyby polegać i dlaczego zdaniem organu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji organ II instancji skupił się na wykazaniu, jak należy w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych rozumieć przesłankę dobrego sąsiedztwa określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podał, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenie tej zasady może wynikać jedynie z przepisów prawa, nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z istniejącymi. Kolegium uznało, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, chodzi zatem o kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Następnie, przechodząc do oceny decyzji organu I instancji organ odwoławczy stwierdził, że analiza akt sprawy prowadzi do uznania, że w badanym obszarze występuje głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jednakże zdaniem Kolegium organ I instancji nie wykazał sprzeczności planowanej funkcji z istniejącą funkcją zabudowy badanego obszaru. Inwestycja stanowi uzupełnienie funkcji mieszkalnej i jest niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania społeczeństwa. Zdaniem Kolegium organ I instancji błędnie skupił się na wykazaniu, że prowadzona działalność medyczna przy ul. [...] nie może stanowić kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji, gdyż prowadzona działalność odbywa się od poniedziałku do czwartku w godzinach od 16.30- 19.00, prowadzona jest w budynku mieszkalnym, w którym 30% powierzchni przeznacza się na tę działalność. Okoliczności te pozostają bez znaczenia dla oceny wniosku inwestorki i to w sytuacji, gdy takich samych ustaleń organ I instancji nie dokonuje wobec planowanej inwestycji. Dalej prowadząc wywód przemawiający za uznaniem zgodności funkcji inwestycji zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego (jego części) na funkcję żłobka (a więc tak jakby organ orzekał reformatoryjnie – czytaj wyżej) Kolegium wskazało, że organ I instancji skupiając się na bezpodstawnym blokowaniu inwestycji skarżącej posuwa się do enigmatycznego wniosku, jakoby inwestycja wpływała negatywnie na ład przestrzenny. Kolegium podało, że wielokrotnie zwracało uwagę organowi I instancji, iż kwestia ładu przestrzennego (wynikająca z przepisów ogólnych u.p.z.p.) nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Tymczasem organ I instancji przywołał gołosłownie ten argument, a nie poparł go jakimikolwiek ustaleniami, czy dowodami. Zdaniem Sądu powołana ocena organu odwoławczego – bez względu na to, czy prawidłowa (Sąd nie bada tego w sprawie ze sprzeciwu) – jednoznacznie wskazuje na to, iż Kolegium uznało, że organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) i dlatego organ odwoławczy określił wytyczne w zakresie wykładni powołanego przepisu. Tym samym de facto organ II instancji zastosował przepis art. 138 § 2a K.p.a., który określa, że jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Takie działanie Kolegium byłoby, jak wynika z powołanego przepisu, dopuszczalne i prawidłowe, ale jedynie wówczas, gdyby organ wykazał, że decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] października 2019 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.). Tymczasem w dalszej części uzasadnienia decyzji, od której wniesiono sprzeciw takich rozważań zabrakło. Choć Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie przeprowadził prawidłowego postępowania, nie dokonał rzetelnej oceny materiału dowodowego, nie wykazał, by inwestycja była sprzeczna z funkcją zabudowy występującą w obszarze analizowanym i nie wykazał, by inwestycja była sprzeczna z przepisami odrębnymi, jednakże twierdzenia Kolegium w tym zakresie nie zostały poparte wyczerpującą argumentacją. Organ odwoławczy rozpoczął od uznania, że uzasadnienie decyzji organu I instancji może wskazywać na nierówne traktowanie podmiotów gospodarczych w postępowaniu administracyjnym, bowiem jeden podmiot (gabinet stomatologiczny) może funkcjonować bez przeszkód, drugi podmiot (żłobek) uznawany jest za funkcję niepożądaną w obszarze zabudowy mieszkaniowej. Stanowisko Kolegium w tym zakresie nie można w żaden sposób uznać za wykazujące naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania. Kolegium nie wskazało przy tym, o jakie przepisy postępowania miałoby chodzić. Dalej organ II instancji powołał się na doświadczenia członków składu orzekającego wskazując, że żaden prywatny gabinet lekarski nie działa stricte we wskazanych godzinach, z reguły działanie gabinetów wydłuża się znacznie w godzinach otwarcia, okoliczność ta pozostaje jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia i oceny wniosku, nie pozostaje jednak bez wpływu na ocenę obiektywizmu organu administracji publicznej wobec podmiotów gospodarczych działających w tym samym obszarze. Podkreśliło, iż z praktyki Kolegium wynika, że w ramach zabudowy miejskiej, w tym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, niejednokrotnie wprowadza się zabudowę usługową, należy jednak w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, iż taka zabudowa jest (lub nie jest) uciążliwa dla zabudowy sąsiedniej. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania administracyjnego (uwaga Sądu: jak można przypuszczać - w tym zakresie). Wskazał co prawda, że działalność żłobka może oddziaływać intensywnie na zabudowę sąsiednią, nie wykazał jednak na czym owa uciążliwość polega i to w sytuacji, gdy w żłobkach znajduje się określona ilość miejsc i przeznaczone są one dla bardzo małych dzieci, a ich działalność także ogranicza się do określonych godzin w ciągu dnia. Odnosząc się do powyższych rozważań Sąd pragnie zaznaczyć, że organ odwoławczy nie podał, dlaczego nie zastosował art. 136 § 1 K.p.a. i albo samodzielnie albo zlecając to organowi I instancji nie ustalił poziomu uciążliwości funkcjonującego w granicach obszaru analizowanego gabinetu stomatologicznego oraz przedmiotowego żłobka. Również takie działanie organu II instancji świadczy o naruszeniu art. 138 § 2 K.p.a. W tym miejscu wspomnienia wymaga, co również uszło uwadze Kolegium, a co podniesiono w sprzeciwie, że w niniejszej sprawie zapadł już wyrok tutejszego Sądu (z 20 lutego 2019 r. sygn. IV SA/Po 670/18), a na mocy art. 153 P.p.s.a. organy orzekające związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania sformułowanymi w wyroku tym wyrażonymi. Wymaga przypomnienia, że w wyroku tym Sąd stwierdził, że: "Jeżeli (...) w następstwie prawidłowo przeprowadzonej analizy potwierdzi się, że na obszarze analizowanym (prawidłowo wytyczonym) występuje nie tylko zabudowa mieszkaniowa, ale też uzupełniająca funkcja usługowa, to przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy należy uwzględnić, że pojęcie "funkcji usługowej" obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych. Sąd uznał w tym kontekście, że "Nie jest więc prawidłowym, oceniając "kontynuację funkcji", stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że można te rodzaje działalności określić jako "usługi". A tak w istocie postąpiono w niniejszej sprawie. (...) w znacznym stopniu wypaczałoby to sens sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, ponieważ dla działalności usługowej praktycznie zawsze nastąpiłaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym. Wystarczającym byłoby, aby w obszarze analizowanym występowała jakakolwiek inna działalność usługowa (...) Kolegium uznało, że kontynuacji funkcji dowodzi fakt, że na (wadliwie wytyczonym) obszarze analizowanym, znajduje się jeden gabinet stomatologiczny. (...) nie wskazano jak znacznych rozmiarów jest to działalność. (...) z natury rzeczy świadczenie usług stomatologicznych ma miejsce wyłącznie wewnątrz budynku. Z akt sprawy nie wynikają też żadne dodatkowe informacje w tym zakresie, jak np. czy jest to działalność świadczona codziennie, czy tylko w wybrany dzień tygodnia przez kilka godzin. Oceniając kontynuację funkcji - w przypadku gdy kontynuacji funkcji organ upatruje w jednej tylko działce - należałoby te dane ustalić i zweryfikować z zadeklarowanym w żądaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy sposobem użytkowania. Tego jednak nie uczyniono stawiając a priori znak równości pomiędzy "niewielką funkcją usługową" prowadzoną w gabinecie stomatologicznym, a żłobkiem." Sąd zaznaczył, że "Skarżący (...) podnosili, że w analizowanej okolicy znajdują się - wyłącznie - domy mieszkalne i są one - wyłącznie - w ten sposób użytkowane. W tym kontekście dokładnego wyjaśnienia wymagała więc okoliczność, występowania funkcji usług w obszarze objętym analizą. Tym bardziej że w Analizie z 2017 r., zapewne z konkretnych względów, pomimo ustalenia faktu prowadzenia gabinetu stomatologicznego przy ul. [...], wskazano, że w obszarze analizowanym nie występuje działalność usługowa. Ustaleń tych jednak nie zweryfikowano i nie wyjaśniono w żaden sposób." Zdaniem Sądu pominięcie przez Kolegium powołanego stanowiska Sądu legło u podstaw wadliwego zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Gdyby bowiem organ odwoławczy miał na uwadze powołaną ocenę prawną Sądu skupiłby się na zbadaniu i wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy organ I instancji prawidłowo się do niej odniósł i ją w niniejszej sprawie uwzględnił. Takich zaś działań Kolegium – jak wynika z uzasadnienia decyzji objętej sprzeciwem – nie podjęło. Dalej należy wskazać, iż Kolegium podało, że Prezydent Miasta zwrócił uwagę, iż zarządca drogi nie godzi się na sytuowanie miejsc parkingowych w rejonie swojego działania dla potrzeb żłobka. W ocenie organu odwoławczego stanowi to kolejny przykład dyskryminacji podmiotu gospodarczego. Samochody osób podwożących swoje dzieci do żłobka parkują z reguły przez chwilę, podczas doprowadzenia dziecka do placówki. Natomiast samochody pacjentów gabinetu stomatologicznego potrzebują miejsc do parkowania w określonym (z reguły dłuższym) czasie korzystania z zabiegu medycznego. Zważyć w tym miejscu należy, iż argumentacja organu II instancji nie zawierała jakiegokolwiek odniesienia do mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa, co oznacza, że należy ją uznać za pozbawioną podstaw. Następnie organ II instancji odnosząc się do pozostałych wymogów niezbędnych dla uzyskania ustalenia warunków zabudowy zważył, iż po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego w pełnym zakresie, może stwierdzić, że planowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust 2 - 5 u.p.z.p., a więc posiada dostęp do drogi publicznej, wystarczające uzbrojenie techniczne, nie ma konieczności uzyskania zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej, a także inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dodano, że inwestorka nie ubiega się o realizację nowej zabudowy, dokonuje jedynie zmiany sposobu użytkowania legalnie istniejących obiektów. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie jest uznaniowa i stanowi wyłącznie swoistego rodzaju informację o możliwości realizacji inwestycje, jej konkretyzacja następuje na etapie późniejszym, przed organami nadzoru architektoniczno-budowlanymi. W świetle wcześniejszych wyjaśnień Kolegium przemawiających za uznaniem, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania części obiektu z mieszkalnego na żłobek spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ostatnio powołane rozważania organu świadczą – o czym Sąd już wspomniał – o woli rozstrzygnięcia przez Kolegium sprawy zgodnie z wnioskiem inwestorki. Skoro bowiem w znacznym fragmencie uzasadnienia wywodzi o obowiązku szerokiego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu i wykłada jak należy rozstrzygnąć kwestię wystąpienia w obszarze analizowanym funkcji usług stomatologicznych i opieki nad dziećmi do lat trzech, to kolejno stwierdzenie, zgodności inwestycji z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. jawi się jako uzasadnienie rozstrzygnięcia reformatoryjnego, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Co więcej również w dalszej części rozważań Kolegium nie omieszkało otwarcie sprzeciwić się in meriti rozstrzygnięciu organu I instancji, bez wykazania uchybień procesowych tego organu. Wskazało organowi I instancji, że w trakcie załatwiania wniosku o ustalenie warunków zabudowy z pola widzenia organu administracji publicznej nie może znikać przede wszystkim zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść inwestora w tym także zawarte w art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. niezbywalne prawo właściciela danej nieruchomości do jej swobodnego, zgodnego z prawem, zagospodarowania. W tym stanie rzeczy końcowe konstatacje organu II instancji, zgodnie z którymi Prezydent Miasta naruszył przepisy prawa procesowego (art. 8 i art. 11, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.), należało uznać za oderwane od zasadniczej części rozważań faktycznych i prawnych zawartych w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2002 r. Tym bardziej stwierdzenie, że naruszenie przez organ I instancji ww. przepisów, a także konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, uniemożliwia zastosowanie instytucji reformacji i skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej, w trybie art. 138 § 2 K.p.a., Sąd uznał za nieznajdujące odniesienia się reszty wyjaśnień. W tym kontekście Sąd nie zgadza się też z oceną Kolegium, że cyt.: "Konwalidowanie wadliwego postępowania organu I instancji, w świetle opisanych uchybień, naruszałoby zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Naruszenie przepisów K.p.a. co do zasad ogólnych i szczególnych dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 K.p.a. - tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Po wydaniu w sprawie wiążącego wyroku z 20 lutego 2019 r. sygn. IV SA/Po 670/18 i dwukrotnym rozstrzyganiu sprawy przez organy orzekające, konstatacje o naruszeniu zasady dwuinstancyjności uznać należało za gołosłowne. Wobec powyższego Sąd uznawszy, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 K.p.a., na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił kwestionowaną sprzeciwem decyzję SKO w P. z [...] maja 2020 r. O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od sprzeciwu, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.