IV SA/Po 134/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kole na uchwałę Rady Miejskiej w Sompolnie z dnia 25 marca 2022 r. nr Uchwała nr XLIII/324/2022 w sprawie uchwalenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Sompolno w roku 2022 oddala skargę w całości.

Prokurator Rejonowy w Kole, pismem z dnia 09 stycznia 2023 roku, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ze skargą na uchwałę Rady Miejskiej w Sompolnie z dnia 25 marca 2022 roku Nr XLIII/324/2022 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Sompolno na 2022 roku. Skarżący zażądał stwierdzenia nieważności Uchwały w części obejmującej zapisy § 9 załącznika do Uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt nakłada obowiązek precyzyjnego wskazania sposobu wydatkowania środków na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W treści § 9 ust. 1 załącznika do Uchwały, Rada wskazała, że środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy zabezpieczone są w budżecie Miasta na 2022 rok w kwocie 170.000 zł. Z treści § 9 ust. 2 załącznika do Uchwały wynika natomiast, że środki te wydatkowane będą w dwóch kwotach i na dwa cele, odpowiednio: 123.000 zł na utrzymanie zwierząt w schronisku oraz 36.000 zł na wyłapywanie i transport zwierząt. W akcie prawnym brak jest jakichkolwiek dalszych precyzyjnych ustaleń, co do kwot, ich przeznaczenia i sposobu wydatkowania środków zarezerwowanych na pozostałe cele. Jednocześnie suma wyżej przedstawionych kwot środków zarezerwowanych na dwa cele (159.000 zł) nie równa się łącznej kwocie budżetu przeznaczonego na realizację Programu (170.000 zł). Tym samym kwota 11.000 zł zarezerwowanych środków nie ma w ogóle określonego precyzyjnie przeznaczenia. Norma wyrażona w treści art. 11a ust. 5 ustawie o ochronie zwierząt ma charakter iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale musi prowadzić do wyeliminowania uchybienia z porządku prawnego. Powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że program nie jest fikcją i umożliwia faktyczne wykonywanie poszczególnych zadań. W treści § 9 ust. 2 pkt 1-2 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano kwotę łączną budżetu przeznaczonego na finansowanie Programu oraz dokonano jej niepełnego podziału, wyłącznie na dwa cele/zadania. Zaniechano konkretnego podziału tej kwoty na poszczególne zadania i nie określono jej pełnego sposobu wydatkowania. Takie rozwiązanie stanowi istotne naruszenie prawa. Kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla jego realizacji. Rada Miejska w Sompolnie wniosła o oddalenie skargi w całości. Skarżony organ uznaje, że Uchwała zawiera wymagane przez ustawę o ochronie zwierząt określenie wydatków na cele przyjęte w Programie. Na realizację zadań Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Sompolno na 2022 roku przeznaczono kwotę 170.000 zł. Dokonano podziału tych środków. Na utrzymanie zwierząt w schronisku (123.000 zł) oraz na wyłapywanie i transport zwierząt (36.000 zł). Pozostałe środki (11.000 zł) miały być wykorzystane na inne cele przewidziane w Programie. Organ wyjaśnił, że różnica w kwocie 11.000 zł w stosunku do kwoty głównej nie stanowi luki, lecz celowe zamierzenie. Wydatkowanie tych środków odbywać się będzie w oparciu o zawierane umowy oraz wystawiane faktury/rachunki. Przypisanie konkretnych wydatków w ostatniej grupie na etapie ich planowania nie było możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492). W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259 - dalej w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Wskazana regulacja nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd. Przesłanki dookreślające kompetencję sądu w tym zakresie, na gruncie kontrolowanej sprawy, ustanawia art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2021, poz. 1372 ze zm.; dalej w skrócie u.s.g.). Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Miejskiej w Sompolnie z dnia 25 marca 2022 roku Nr XLIII/324/2022 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Sompolno na 2022 roku. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 20 kwietnia 2022 roku pod pozycją 3019 i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 13 Uchwały). Opublikowany akt prawny obejmuje trzynaście paragrafów zamieszczonych w ośmiu rozdziałach. Wbrew twierdzeniom skargi "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Golina na 2022 roku" nie został zawarty w załączniku do zaskarżonej Uchwały. Zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze oraz przy braku sprzeciwu ze strony organu sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art.119 pkt 2 P.p.s.a. Skarga okazała się nieuzasadniona. W świetle treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz. U. 2022, poz. 572; dalej w skrócie "u.o.z.") przyjmować należy, że ustawodawca nakłada na człowieka obowiązek poszanowania zwierząt, ich ochrony oraz opieki nad zwierzętami, jako istotami żyjącymi, zdolnymi do odczuwania cierpienia, które z tego względu nie są rzeczami. W powyższym kontekście ustawodawca określił szczególny obowiązek dla jednostek samorządu terytorialnego (gmin). Na mocy art. 11a ust. 1 u.o.z. zobowiązał radę gminy, aby ta, corocznie do dnia 31 marca, uchwalała programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.). Projekt programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zgodnie z art. 11a ust. 6, ust. 7 u.o.z., przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) i najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, działającym na obszarze gminy, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, a także dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Wskazane podmioty w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu wydają opinie o projekcie (art. 11a ust. 7 u.o.z.). W świetle treści przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Prokurator trafnie dostrzega, że w orzeczeniach sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, iż art. 11a ust. 5 u.o.z. nakłada na radę gminy obowiązek wskazania w programie zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania kwestii sposobu wydatkowania tych środków. Ustawodawca posłużył się sformułowaniem: "program zawiera", co wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych elementów w treści uchwalanego przez radę gminy programu. Analiza treści zaskarżonej Uchwały doprowadziła jednak Sąd do przekonania, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek sprzeczności Uchwały z prawem. W wykonaniu nakazu zawartego w art. 11a ust. 5 u.o.z. Rada Miejska w Sompolnie przyjęła § 9 ust. 1, ust. 2 pkt 1-2 zaskarżonej Uchwały o następującej treści: "Gmina zapewni w 2022 roku kwotę 170 000,00 zł na realizację zadań zawartych w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Sompolno w 2022 roku. Wydatkowanie środków finansowych na realizację działań zawartych w programie odbywać się będzie na podstawie zawartych umów i porozumień oraz wystawionych faktur i rachunków na realizację zadań zawartych w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Sompolno w 2022 roku. 1) 123 000,00 zł - koszt utrzymania zwierząt w schronisku; 2) 36 000,00 zł - koszt wyłapywania i transportu zwierząt.". Przyjmować należy, że zapisy § 9 ust. 1, ust. 2 pkt 1-2 zaskarżonej Uchwały są wyrazem wykonania obowiązków ustawowych określonych w treści art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Brak jest podstaw do formułowania oceny, że skarżony organ realizując kompetencję uchwałodawczą w zakresie ustanowienia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Sompolno na 2022 rok nie wykonał obowiązku polegającego na wskazaniu wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu. Nie budzi żadnych wątpliwości, że Gmina Sompolno, na mocy § 9 ust. 1 zaskarżonej Uchwały, w szczególnym trybie uchwałodawczym określonym ustawą o ochronie zwierząt, została zobowiązana do zabezpieczenia w budżecie gminy na 2022 rok kwoty 170 000,00 zł na realizację zadań zawartych w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Sposób wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację Programu określony został w treści § 9 ust. 2 pkt 1-2 zaskarżonej Uchwały. Zgodnie z treścią tego przepisu wydatkowanie środków finansowych na realizację działań zawartych w programie odbywać się będzie na podstawie zawartych umów i porozumień oraz wystawionych faktur i rachunków, w tym 123.000 zł na koszty utrzymania zwierząt w schronisku oraz 36.000 zł koszt wyłapywania i transportu zwierząt. Sąd nie dopatrzył się konieczności stwierdzenia nieważności § 9 ust. 2 pkt 1-2 zaskarżonej Uchwały z tego względu, że w jego treści dokonano niepełnego podziału sumy środków przeznaczonych/zabezpieczonych na realizację Programu. Prokurator trafnie wskzauje, że tego rodzaju zapis można postrzegać, jako lukę w zakresie realizacji obowiązków określonych przepisem art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. W ocenie Sądu uwzględnić jednak należało wyjaśnienia skarżonego organu, że na etapie planowania/uchwalania programu niemożliwe było przypisanie konkretnych kwot do zadań Programu innych niż utrzymanie zwierząt w schronisku oraz wyłapywanie i transport zwierząt. Dostrzegać należy, że zgodnie z postanowieniami zaskarżonej Uchwały wyłapywanie/odławianie bezdomnych zwierząt na terenie Gminy Sompolno ma charakter stały (§ 7 ust. 1 Uchwały). Zadanie odławiania zwierząt Burmistrz Miasta Sompolno powierza na podstawie umowy Spółdzielni Socjalnej "Nasza Przyszłość" w Sompolnie ul. Brzozowa 5A (§ 7 ust. 4 Uchwały). Odłowione zwierzęta gospodarskie umieszczane są w gospodarstwie rolnym Aldony Poruchała w miejscowości Błonawy 47 (§ 7 ust. 3 w związku z § 6 pkt 4 Uchwały), a odłowione zwierzęta domowe umieszcza się w Schronisku prowadzonym przez Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Zwierząt OTOZ "ANIMALS" w Sompolnie ul. Leśna 53 (§ 7 ust. 4 w związku z § 4 pkt 2 Uchwały). W ocenie Sądu brak wyraźnego zapisu o wysokości środków na zadania Programu, które nie zostały wyraźnie wskazane w § 9 ust. 2 pkt 1-2 zaskarżonej Uchwały nie stanowi wadliwości o charakterze sprzeczności z prawem. Nie budzi wątpliwość, że wysokość tych środków to różnica w wysokości 11.000 zł pomiędzy kwotą środków, którą należy zapewnić na realizację Programu (170.000 zł), a kwotą środków przeznaczonych na utrzymanie zwierząt w schronisku oraz wyłapywanie i transport zwierząt (153.000 zł). Przyjmować należy, że środki finansowe w kwocie 11.000 zł zostaną wydatkowane na inne wskazane w Uchwale cele, a w szczególności zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt (§ 8 pkt 1 Uchwały), usypianie ślepych miotów (§ 8 pkt 2 Uchwały), publikowanie za pośrednictwem prasy informacji o możliwości adopcji bezdomnych zwierząt oraz publikowanie artykułów kształtujących właściwą postawę wobec zwierząt (§ 8 pkt 3 Uchwały), umieszczanie zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym (§ 6 pkt 4 Uchwały), opiekę weterynaryjną nad zwierzętami rannymi w wypadkach drogowych bądź pozostających w stanie nieleczonej choroby, a rokujących na wyzdrowienie (§ 6 pkt 5 Uchwały), czy dokarmianie wolno żyjących kotów poprzez zakup i wydawanie karmy (§ 6 pkt 6 Uchwały). W odniesieniu do środków w kwocie 11.000 zł aktualne pozostają postanowienia Uchwały stanowiące o wydatkowaniu środków finansowych na realizację zadań Programu na podstawie umów i porozumień (np. opieka weterynaryjna, kastracja i sterylizacja) oraz wystawionych faktur i rachunków (zakup karmy). Sąd uznał, że pozostawienie Burmistrzowi Miasta Sompolno możliwości konkretyzacji rozdysponowania środków przeznaczanych na poszczególne cele ze zbioru zadań pozostałych (6,5% środków finansowych zabezpieczonych na realizację Programu) nie może zostać rozpoznane, jako przekazanie/delegowanie innym podmiotom/organom niż rada gminy kompetencji do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz sposób wydatkowania tych środków. Dostrzegać należy, że w Uchwale zostały wskazane gabinet weterynaryjny oraz gospodarstwo rolne (§ 6 pkt 4-5 oraz § 10 Uchwały), z którymi organ wykonawczy gminy ma zawrzeć umowy. Natomiast opiekę nad wolno żyjącymi kotami sprawuje pracownik ds. rolnictwa Urzędu Miejskiego w Sompolnie przy pomocy opiekunów społecznych (§ 6 pkt 6 Uchwały). Przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. stanowi nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Nie wyklucza to ogólnego określenia środków dla kilku zadań bądź też poprzez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. Bardziej czytelne byłoby wyraźne wyodrębnienie kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, ale nie można uznać za istotnie naruszenie prawa m.in. określenia środków dla kilku zadań łącznie, oczywiście pod warunkiem takim, że gwarantują one zabezpieczenie finansowe dla realizacji zadań (wyrok NSA z 24.08.2022 r., I OSK 427/22, LEX nr 3443083). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie postanowienia § 9 ust. 1, ust. 2 pkt 1-2 skarżonej Uchwały w powiązaniu z pozostałymi jej postanowieniami dają obraz pełnego unormowania kwestii wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Sompolno w 2022 roku. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.