IV SA/Po 131/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi [...] Związku Działkowców z siedzibą w [...] Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] w [...] na rzecz [...] Związku Działkowców z siedzibą w [...] Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] w [...] kwotę [...]zł ([...] złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Informacją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] (zwany dalej "Dyrektorem" lub "organem") ustalił wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne za III kwartał 2019 r. w wysokości [...] zł na rzecz Polskiego Związku Działkowców [...] z siedzibą w [...] (zwanego dalej "Skarżącym"). Jako algorytm, na podstawie, którego ustalono wysokość opłaty zmiennej, przyjęto iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do innych celów niż wymienione w lit. 1-35 określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności; działalność pozostałych organizacji członkowskich gdzie indziej niesklasyfikowana ([...] zł za 1 m3), pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania i ilości pobranych wód podziemnych ([...] m3) W terminowo złożonej reklamacji, Skarżący zarzucił informacji sprzeczność z obowiązującymi przepisami. Jednocześnie, Skarżący wniósł o skorygowanie informacji w sposób zgodny ze stanem faktycznym oraz prawnym, tj. że pobór wód z ujęcia służy dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, a w konsekwencji zmianę wysokości opłaty zmiennej. Zdaniem Skarżącego, organ pominął fakt, iż pobór wód podziemnych z ujęcia objętego ustaleniem służy celom podlegającym zaliczeniu do kategorii "celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw". Organ błędnie zakwalifikował pobór wód do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502 ze zmianami, zwanego dalej "rozporządzeniem") tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35 określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności. W uzasadnieniu reklamacji, Skarżący konsekwentnie podkreślał, że pobór wód jest związany z nawadnianiem gruntów i upraw. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Dyrektor określił wysokość opłaty zmiennej za okres III kwartału 2019 r. na poziomie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji, Dyrektor zakwestionował sposób wykładni przepisów przeprowadzonej przez Skarżącego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa: 1) procesowego, a w szczególności art. 6-7, art. 7 § 1, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji zaniechanie ustalenia, że Skarżący dokonuje poboru wód dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, a przez to przyjęcie, że w celu ustalenia opłaty zmiennej stawki zasadne jest zastosowanie art. 274 pkt 2 lit. zj ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 310 ze zmianami, zwana dalej "Prawem wodnym"), zamiast ustalenia opłaty w całości przy zastosowaniu art. 274 pkt 3 lit. c względnie w części, a w pozostałym zakresie w oparciu o art. 274 pkt 3 lit. b Prawa wodnego; 2) materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2176 ze zmianami, zwanej dalej "u.r.o.d.") przez pominięcie, względnie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, b) art. 5 u.r.o.d. w związku z art. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zmianami, zwanej dalej "u.o.g.r.l.") poprzez ich niezastosowanie, pomimo że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze", c) art. 274 pkt 2 lit. zj Prawa wodnego przez bezzasadne zastosowanie, d) § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia przez bezzasadne zastosowanie, e) art. 274 pkt 3 lit. c Prawa wodnego, względnie także art. 274 pkt 3 lit. b Prawa wodnego poprzez niezastosowanie, f) § 5 ust. 1 pkt 39, względnie także § 5 ust. 1 pkt 38 rozporządzenia poprzez niezastosowanie, g) art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 11 marca 2004 o podatku od towarów i usług (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 106 ze zmianami, zwanej dalej "u.p.t.u.") przez błędną wykładnię. Na tej podstawie, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor, odwołując się do argumentów przedstawionych w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej, wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., decyzje administracyjne wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Sąd uwzględnił skargę według następującej argumentacji. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji były przepisy Prawa wodnego, której wejście w życie z dniem [...] stycznia 2018 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L z 2000 r. Nr 327, zwanej dalej "Dyrektywą 2000/60/WE"). Z przepisu art. 9 Dyrektywy 2000/60/WE wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłymi lub powszechnym korzystaniem. Konsekwentnie, w przepisach Prawa wodnego wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Zgodnie z treścią przepisu art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Stosownie do treści art. 267 pkt 1 Prawa wodnego, instrumenty ekonomiczne służące gospodarowaniu wodami stanowią opłaty za usługi wodne. Opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Zgodnie z art. 270 ust. 1 Prawa wodnego, opłata za usługi wodne zależy odpowiednio od ilości pobranej wody oraz od tego, czy pobrano wodę powierzchniową czy wodę podziemną, przeznaczenie wody, jej średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ), przy czym wielolecie obejmuje co najmniej 20 lat hydrologicznych oraz dostępnych zasobów wód podziemnych (ust. 6 cytowanego przepisu). Jak wynika z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego, wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Podkreślenia przy tym wymaga że w rozporządzeniu ustalono jednostkowe stawki opłat za usługi wodne. W przedmiotowej sprawie organ przyjął stawkę wynikającą z § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia, co było kwestionowane przez Skarżącego, który podniósł, że stawka ta winna wynikać z § 5 ust. 1 pkt 39, ewentualnie pkt 38 rozporządzenia. W ocenie Skarżącego, woda została pobrana do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych. Z okoliczności sprawy wynika zatem, że istota sporu sprowadza się do ustalenia wysokości opłaty zmiennej. Dyrektor stoi na stanowisku, że pobór wody w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód, w ramach pozwolenia wodnoprawnego, nastąpił do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności, zatem stawka wynosi [...] zł za 1 m3 pobranych wód. Kluczową w sprawie kwestią jest czy pobrane na podstawie decyzji pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] września 2015 r. wody podziemne zostały pobrane dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw pobranych za pomocą urządzeń pompowych. Słusznie wskazuje Skarżący, że przepisy Prawa wodnego nie definiują "celów rolniczych", zatem dla zdefiniowania tego pojęcia zasadne jest odwołanie się do innych aktów normatywnych i zawartych w nich definicjach. Przy czym uwzględnić należy, że dla zdefiniowania danego pojęcia, jeżeli znajduje się w danym akcie prawnym, dotyczy materii regulowanej przez ten akt i pojęcie definiowane jest na potrzeby tego konkretnego aktu prawnego. Skutkiem powyższego nie można wprost przenosić definicji danego pojęcia na grunt innych aktów prawnych, chyba że chodzi o definicje zawarte w takich aktach prawnych jak kodeksy prawa np. prawa cywilnego, gdy w porządku prawnym, co do zasady panuje zgodność co do uniwersalnego zastosowania danych pojęć także na gruncie innych dziedzin prawa, niż tylko tych regulowanych przez taki kodeks. Wobec powyższego na gruncie niniejszej sprawy posiłkować się należy przepisami aktów prawnych regulującymi zagadnienia dotyczące rodzinnych ogrodów działkowych, w szczególności u.o.g.r.l. oraz u.r.o.d. Słusznie podnosi Skarżący, że za pomocniczym sięgnięciem do u.o.g.r.l. na potrzeby interpretacji postanowień Prawa wodnego, przemawia przedmiot regulacji tych aktów. Obie ustawy tworzą ramy prawne dla działań na rzecz ochrony zasobów naturalnych, a co za tym idzie, można mówić o pewnej tożsamości przedmiotu regulacji. Wniosek taki wynika z porównania treści art. 1 Prawa wodnego stanowiącego: "Ustawa reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi." Ponadto, art. 1 u.o.g.r.l. stanowi: "Ustawa reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów." Powyższe akty w istocie służą realizacji pokrewnych celów i odnoszą się do tożsamych zadań władz publicznych – związanych z ochroną zasobów naturalnych. Różnice wynikają z kategorii zasobów objętych ochroną przez ustawy. Okoliczność ta czyni zasadnym wniosek, że dla ustalenia znaczenia pojęć niezdefiniowanych w Prawie wodnym, u.o.g.r.l. jest aktem adekwatnym. Sąd w składzie orzekającym zgadza się z argumentem organu, że istota u.o.g.r.l. sprowadza się do uregulowania zasad dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych przed ich przeznaczeniem na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l.), ale z przepisów tej ustawy można na potrzeby niniejszej sprawy wyinterpretować pojęcie "celu rolniczego", zwłaszcza, że ustawa ta takim pojęciem się nie posługuje. Z treści art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. wynika, że pojęcie "cel rolniczy" stosowany a contrario oznacza, że "ilekroć mowa w ustawie o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne – rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych." Dalej, przepis art. 2 us.t 1 pkt 6 u.o.g.r.l. stanowi, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne. Na gruncie u.o.g.r.l. zasadnym jest wniosek, że wykorzystanie nieruchomości na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego mieści się w pojęciu "wykorzystania na cel rolniczy". Nie można bowiem ogrodu prowadzić w żadnym innym celu jak np. mieszkalnym. Zgodzić się zatem należy ze Skarżącym, że tym samym przepisy art. 2 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. stosowane a contrario nakazują uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby rodzinnego ogrodu działkowego z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez rodzinne ogrody działkowe, przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie jest możliwe by funkcjonowanie na tym gruncie rodzinnego ogrodu działkowego, mogło stanowić przesłankę dla przyjęcia, że jest on wykorzystywany na "cele nierolnicze". Nadto, dodając do tego treść przytoczonego przepisu art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. logiczne jest, że zajęcie nieruchomości przez rodzinny ogród działkowy skutkuje (zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6) uznaniem gruntu za rolny i stanowi przejaw działania, przed którym ustawa ma chronić grunty rolne tj. przeznaczeniem ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Na gruncie u.o.g.r.l. zasadnym jest zatem wniosek, że wykorzystanie nieruchomości na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego mieści się w pojęciu wykorzystania na cel rolniczy. Ustawa chroni bowiem przed przeznaczeniem gruntu ogrodów działkowych na cele inne niż rolnicze. Odnosząc się do u.r.o.d., wskazać należy, ze art. 4 stanowi, że rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Natomiast art. 5 u.r.o.d. przewiduje, że rodzinne ogrody działkowe stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Przepis art. 3 pkt 1 u.r.o.d. stanowi, że podstawowym celem rodzinnego ogrodu działkowego jest zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa – co istotne, co pominął organ odnosząc się do aktualnej funkcji wypoczynkowej i rekreacyjnej rodzinnych ogrodów działkowych – poprzez umożliwienie prowadzenia upraw ogrodniczych. Słusznie zatem wywodzi z powyższego Skarżący, że z uwagi na ustawową funkcję działki w rodzinnych ogrodach działkowych, zużycie wody w rodzinnych ogrodach działkowych następuje w celu nawadniania upraw. Mając powyższe na względzie, przy uwzględnieniu art. 274 Prawa wodnego, wprowadzającego maksymalne stawki opłaty za pobór wód w zależności od ilości pobieranej wody w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, przyjąć należy, że w przypadku opłat kluczowe znaczenie ma cel dostarczenia wody, a więc sposób jej wykorzystania przez finalnego odbiorcę. Wobec powyższego, z uwagi na wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym cel poboru wód podziemnych, należy przyjąć, że pobór ten związany jest z podlewaniem upraw na terenie ogrodów działkowych, które zgodnie z art. 5 u.r.o.d. stanowią tereny zielone. Nadto, podkreślić należy, że z oświadczenia podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne przedłożonego organowi, wynika, że pobrana woda nie podlega żadnemu uzdatnianiu. Okoliczność ta potwierdza dodatkowo, pobór wód podziemnych przeznaczony jest na cele związane z podlewaniem upraw na rodzinnych ogrodach działkowych. Należy zauważyć, że wykładnia przepisów Prawa wodnego, uwzględnia charakter opłat za usługi wodne, które są daninami publicznymi. Za daniny publiczne, zgodnie z nauką prawa i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego, w celu realizacji zadań publicznych. Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok TK z dnia 21 czerwca 2004 r., sygn. akt SK 22/03). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną państwa. Skoro tak, to przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został w duchu Ramowej Dyrektywy Wodnej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 389/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 364/18, Baza NSA). Mając powyższe na uwadze, tezom Skarżącego nie przeczą przywołane przez organ interpretacje podatkowe, z których wynika, że pojęcie "celu rolniczego" wywodzonego z pojęcia "działalności rolniczej" zdefiniowanej w art. 2 pkt 15 u.p.t.u. wykłada się szerzej niż samą działalność rolniczą, np. o prowadzeniu ogródków przydomowych lub działkowych (tak: interpretacja Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], wyrok NSA z dnia 29 października 2010 r. sygn. akt I FSK 1813/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Co więcej na potrzeby wykładni u.p.t.u. w kontekście opodatkowania dzierżawy terenów pod ogród działkowy przyjmuje się, że jest on wykorzystywany właśnie na cel rolniczy (pismo z dnia [...] czerwca 2017 r. Dyrektora [...] Informacji Skarbowej nr [...]). Nadto odnosząc się do stanowiska organu, że aktualnie ogrody rodzinne nie wypełniają celu rolniczego tylko wypoczynkowy i rekreacyjny, podkreślić należy, że jak wskazano już powyżej, że z przepisu art. 3 pkt 1 u.r.o.d. wynika, że zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa następuje właśnie umożliwienie prowadzenia upraw ogrodniczych. Słusznie podnosi Skarżący, że ścisłe odwoływanie się do definicji ujętej w art. 2 pkt 15 u.p.t.u., na potrzeby definiowania pojęcia "cele rolnicze" jest o tyle wątpliwe, że w u.p.t.u. ustawodawca wprost użył pojęcia "cele rolnicze" w innym przepisie. Mianowicie, pojawia się ono w załączniku nr [...] poz[...] Czyni to zasadnym wniosek, iż dowodzenie jakoby na gruncie u.p.t.u. pojęcie "działalności rolniczej" było tożsame z pojęciem "celu rolniczego", należy uznać za niedopuszczalne. Wobec powyższego wysokość opłaty musi być powiązana z celem jej wykorzystania, na co bezpośrednio wskazuje zarówno regulacja Prawa wodnego jak i rozporządzenia. Bez znaczenia pozostaje przy tym jaki podmiot świadczy usługi wodne, jak również jaki jest cel jego działalności gospodarczej, gdyż powyższe ma jedynie znaczenie z punktu widzenia organizacji usług wodnych, o czym bezpośrednio przesądza art. 35 ust. 2 Prawa wodnego wskazując, że gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą zapewnia się dostęp do usług wodnych na zasadach określonych w przepisach ustawy. Równocześnie Sąd zwraca uwagę, że charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Powyższa zasada nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie organ przyjął jednostkową stawkę wynikającą z § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, zamiast z § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. Sądowi w składzie orzekającym znane są wyroki sądów administracyjnych kwalifikujące w sposób odmienny cel poboru wód w wypadku rodzinnych ogrodów działkowych (np. wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 625/19, wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1001/19, CBOSA). W ocenie Sądu, zaprezentowana w wyrokach wykładnia nadmiernie akcentuje kwestię prowadzenia działalności rolniczej, niesłusznie utożsamiając "cele rolnicze" w rozumieniu rozporządzenia z produkcją roślinną lub zwierzęcą. Jest rzeczą oczywistą, że struktury rodzinnych ogrodów działkowych nie są predysponowane do prowadzenia działalności rolniczej jako formy działalności zarobkowej, nie można jednak tracić z pola widzenia podstawowej funkcji rodzinnych ogrodów działkowych, jaką jest prowadzenie upraw ogrodniczych. Zaspokajanie potrzeb wypoczynkowych, rekreacyjnych następuje właśnie poprzez prowadzenie tychże upraw. Kwestia rozmiaru produkcji i jej ograniczania na rzecz rekreacyjnej funkcji ogrodu nie może tu mieć decydującego znaczenia. Nie bez znaczenia są także ważkie społecznie cele z zakresu szeroko pojętej ochrony przyrody takie jak przywracanie społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych, ochrona środowiska i przyrody, oddziaływanie na poprawę warunków ekologicznych w gminach, kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka, tworzenie warunków do udostępniania terenów zielonych dla społeczności lokalnych. Wszystkie te cele – w ocenie Sądu – realizowane są właśnie poprzez urządzanie terenów dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienia standardów ekologicznych otoczenia (art. 4 u.r.o.d.). Należy też zauważyć, że w obliczu zachodzących zmian klimatycznych utrzymanie terenów zielonych w niektórych rejonach kraju ([...], [...], [...], [...]) będzie wymagało zapewnienia odpowiedniego poziomu nawadniania. Sąd zauważa, że w tych okolicznościach faktycznych wydane w sprawie rozstrzygnięcie było wadliwe, gdyż nie dokonano w nich wykładni § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia przy uwzględnieniu przepisów Prawa wodnego. Mając to na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję jak orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2. sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając poniesiony koszt wpisu w wysokości [...] zł (§ 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193]). Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni wytyczne dotyczące wykładni przepisów Prawa wodnego zawarte w niniejszym uzasadnieniu.