IV SA/Po 131/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Anna Jarosz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu K. V. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw

Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 listopada 2018 r., Nr [...] na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) uchylono decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 27 marca 2018 r. w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazano, że W. Izba Inżynierów Budownictwa w P. w dniu 15.12.2018 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta P., z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z salą konferencyjną i przebudowie istniejących budynków. Budynki mają być wybudowane na działce nr [...], budynki do przebudowy znajdują się na działce nr [...] - ark. 45, obręb G., położone w P. przy ul. [...] / ul. [...]. Obecnie działka [...] jest niezabudowana, na działce [...] graniczącej bezpośrednio z działką [...], znajduje się budynek biurowy pełniący funkcję siedziby wnioskodawcy. Planowana zabudowa na działce [...] ma zostać połączona z budynkami na działce [...] poprzez tzw. łącznik, co powoduje konieczność ich przebudowy. Wnioskodawca podał, iż przewiduje powierzchnię zabudowy na działce [...] około 450- 460 m˛; szerokość elewacji frontowej 16 m od ul. [...] i około 25,5 m (12 m + 13,5 m) od ul. [...]; 3 kondygnacje nadziemne; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej około 8 m i 12 m; wysokość do kalenicy około 12 m, około 14 dach techniczny; dachy skośne (35°-45°) z fragmentami dachów płaskich; ścieki będą odprowadzane do kanalizacji sanitarnej w ul. [...], podobnie wody opadowe. Zaznaczono, iż inwestycja będzie oddziaływać na działki nr [...] Dostęp do drogi publicznej z ul. [...]. Do wniosku załączono: mapę zasadniczą w skali 1:500 obejmującą teren inwestycji, mapę w skali 1:500 przedstawiający obrys planowanego budynku na działce [...] (k.20), kopie pism gestorów w zakresie możliwości dostaw wody, energii elektrycznej, gazu oraz odprowadzania ścieków do kanalizacji sanitarnej. Organ wystąpił do Zarządu Dróg Miejskich w P. (dalej "ZDM") o uzgodnienie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz do Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego GEOPOZ w P. oraz o wstępne uzgodnienie warunków zabudowy do Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. (w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.). W dniu 20.03.2018 r. wpłynęło pismo strony postępowania K. V., w którym zgłoszono uwagi co do projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. W dniu 27.03.2018 r. Prezydent Miasta P. wydał decyzję, mocą której ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego wraz z przebudową istniejących budynków usługowych, przewidzianej do realizacji na działkach [...], 87, ark. 45, obręb G., położnych w P. przy ul. [...] / ul. [...], w tym: linia zabudowy w odległości 4,5 m dla przedłużenia elewacji frontowej budynku od strony ul. [...] oraz 5 m od strony ul. [...]; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki maksymalnie 40 % łącznie dla istniejącej i planowanej zabudowy terenu objętego wnioskiem; szerokość elewacji frontowej maksymalnie 27,5 m od strony ul. [...] oraz 30 m od strony ul. [...]; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej maksymalnie 13,5 m, nie wyżej niż wysokość kalenicy istniejącego budynku przy ul. [...]; dach stromy 35°-45° z elementami dachu płaskiego. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy. Wyjaśniono, iż wnioskowany teren jest usytuowany w obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 117 metrów od granicy terenu objętego wnioskiem zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem - 3 x 39 m (od ul. [...]). Do obszaru analizowanego włączono w całości tereny działek przez które przebiega granica obszaru analizowanego w przypadku, gdy większa część zabudowy danej działki znajduje się w granicach tego obszaru. Wyjaśniono przy tym, iż nie było potrzeby zwiększenia obszaru analizowanego, gdyż nie wniosło by to istotnych dla sprawy faktów i nie wpłynęło by to na wynik ustaleń. W wyniku wykonanej analizy urbanistycznej stwierdzono, iż zostały spełnione łącznie wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p.". W dniu 2 maja 2018 r. do Prezydenta Miasta P. wpłynęło odwołanie K. V. i T. Ł.. SKO w P. wydając decyzję dnia 26 listopada 2018 r. w pierwszej kolejności przywołało treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164, poz. 1588), mających zastosowanie w sprawie. Następnie wskazało, że w części tekstowej analizy powinny znaleźć się informacje o wszystkich działkach z obszaru analizowanego, które zostały wzięte pod uwagę dla celów analizy, w tym sposób zagospodarowania nieruchomości. Należało zatem uwzględnić parametry występujące w obszarze analizowanym wskazując jednocześnie według których z nich nastąpi ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego decyzją w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenu objętego wnioskiem. Wobec tego muszą one w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretny rodzaj zabudowy poszczególnych działek w obszarze analizowanym, powierzchnię zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, oznaczenie linii zabudowy i szerokość elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokość górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym (§ 4 ust. 1-3, § 5 ust, 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia). Analiza ma wskazywać wyżej wymienione parametry, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na wyliczeniach matematycznych, W świetle powołanych przepisów oraz ustalonego stanu faktycznego Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, zastrzeżenia budzi jednak przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz wnioski organu pierwszej instancji przedstawione w tym zakresie. Zastrzeżenia nie budzi wyłącznie stwierdzenie kontynuacji funkcji zabudowy. Wątpliwości Kolegium budzi natomiast stwierdzenie kontynuacji co do linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Wyznaczenie linii zabudowy powinno nastąpić na zasadzie § 4 ust. 3 Rozporządzenia, gdyż linia zabudowy na działkach sąsiednich w stosunku do działki [...], leżących wzdłuż ul. [...] (dz. [...], [...]) przebiega tworząc uskok - z mapy wynika, iż w największej odległości od pasa drogowego jest zabudowa na działce [...], a zatem to linia zabudowy tej działki powinna być brana pod uwagę przy ustalaniu kontynuacji omawianego parametru zabudowy. W oparciu o § 4 ust. 4 Rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli jednak wynika to z analizy urbanistycznej. W ocenie Kolegium organ I instancji nie przedstawił w decyzji żadnego uzasadnienia dla skorzystania z odstępstwa od reguły z § 4 ust. 3 rozporządzenia. Podano jedynie, iż w przypadku linii zabudowy względem ul. [...], ustalono ją tak jak w przypadku budynku na działce przy ul. [...], jako położonego bliżej frontu działki. Takie stwierdzenie nie koresponduje z wymogiem narzuconym w § 4 ust. 4 rozporządzenia. W przypadku wskaźnika wielkości zabudowy wątpliwości budzi wyliczenie wskaźnika planowanej zabudowy (40%). Wnioskodawca we wniosku podał, iż zabudowa około 450-460 m˛ dotyczy tylko działki [...] N. zabudowa ma jednak powstać także na działce [...], na której ma być wzniesiony budynek - łącznik nowego budynku na działce [...] z istniejącym na działce [...] Skoro zatem wnioskodawca nie podał parametru intensywności nowej zabudowy na działce [...], ustalenie tej cechy zabudowy w decyzji jako 40 % łącznie dla istniejącej i planowanej zabudowy terenu objętego wnioskiem, jest obarczone błędem. Zdaniem Kolegium należy tu ustalić i uzasadnić wskaźniki nowej zabudowy odrębnie dla dziatek [...] i [...] W przypadku szerokości elewacji frontowej w analizie (tabela k. 89) nie przedstawiono danych co do tego parametru ze wszystkich działek w obszarze analizowanym (brak dziatek przy ul. [...] i ul. [...]), nie można zatem zweryfikować prawidłowości przedstawionego wyliczenia średniej 21,2 m. Ponadto zasadnie w odwołaniu zarzucono niespójność ustalenia w sentencji decyzji - maksymalnie 27,5 m od strony ul. [...] oraz 30 m od strony ul. [...] w stosunku do danych podanych w uzasadnieniu decyzji. Niezrozumiałe jest przy tym ustalenie wartości maksymalnie 30 m na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia skoro wnioskodawca wnioskował o 25,5 m co mieści się w granicach tolerancji. W przypadku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, parametr ten wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 rozporządzenia). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Odstępstwo od tych reguł na podstawie § 7 ust. 4 winno być wyraźnie uzasadnione. Organ pierwszej instancji winien zatem przeanalizować zastaną sytuację i zdecydować na jakiej podstawie stwierdza kontynuowanie tej cechy zabudowy oraz ją ustala. Zastrzeżenie budzi brak podania w analizie szczegółowych danych co do tego parametru ze wszystkich działek w obszarze analizowanym, w tym działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. W przypadku geometrii dachu, także nie podano w analizie szczegółowych danych ze wszystkich działek w obszarze analizowanym, mimo tego zwrócić uwagę należy na sprzeczność między analizą, według której występują dachy strome, a wnioskiem który przewiduje także dachy płaskie. Kolegium uznało, iż zaskarżona decyzja narusza art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. W związku z powyższym Kolegium rozstrzygnęło sprawę w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. SKO podniosło, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien doprowadzić do uściślenia wniosku przez wnioskodawcę w zakresie powierzchni planowanej zabudowy na działce [...], a następnie powinien przeprowadzić analizę urbanistyczną w oparciu o wskazania płynące z decyzji Kolegium. W razie stwierdzenia łącznego spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. należy ustalić warunki dla nowej zabudowy. Organ winien mieć przy tym na uwadze, iż ustalenie cech zabudowy powinny być podane w granicach od do, a nie poprzez podanie wartości maksymalnych, tak jak to uczyniono w sentencji zaskarżonej decyzji. Na poparcie powyższego powołano stanowisko WSA w Poznaniu wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 7.06.2017 r. (sygn. akt II SA/Po 80/17). W szczególności niedopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. Od powyższej decyzji sprzeciw złożył K. V. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczego w celu wydania orzeczenia co do istoty poprzez wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych, w tym zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów sądowych i kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. przepisu art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz niepodjęcie czynności niezbędnych do jego wyjaśnienia, mimo iż organ był do tego obowiązany; 2. przepisu art. 77 § 1 kpa poprzez brak zgromadzenia i wszechstronnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego co - w ocenie skarżącego - dałoby podstawę do wydania przez SKO decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy; 3. przepisu art. 8 k.p.a. poprzez brak należytego uwzględnienia słusznych interesów odwołującego się i właścicieli innych sąsiednich nieruchomości. 4. przepisu art. 138 § 2 kpa przez wydanie zaskarżonej decyzji mimo braku dostatecznych przesłanek do jej wydania i mimo istnienia przesłanek do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.). Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącym podstawę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na tle przytoczonej normy prawnej sformułowano w orzecznictwie pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż decyzja kasacyjna (nazywana niekiedy zamiennie decyzją kasatoryjną z uwagi na charakter uprawnień orzeczniczych organu odwoławczego) powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (vide: wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14; w Łodzi z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13 oraz z dnia 17 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd [...], dostępne na stronie: [...]). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy w ocenie Sądu w składzie niniejszym stwierdzić należy, że organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną z dnia 26 listopada 2018 r., nie naruszył regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. Oparcie bowiem rozstrzygnięcia na tej podstawie było konsekwencją ustalenia przez organ odwoławczy, że organ I instancji – nieprawidłowo przyjął, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W niniejszej sprawie SKO wskazało na szereg uchybień i błędów proceduralnych organu I instancji. Stwierdzone uchybienia niewątpliwie uprawniały organ do wydania decyzji kasacyjnej. Nadto organ stwierdził, że na gruncie sporządzonej wadliwie analizy urbanistycznej, przyjęte przez organ parametry inwestycji, nie znajdują uzasadnienia. Wątpliwości Kolegium budzi stwierdzenie kontynuacji co do linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Organ pierwszej instancji nie przedstawił w decyzji żadnego uzasadnienia dla skorzystania z odstępstwa od reguły z § 4 ust. 3 rozporządzenia. Podano jedynie, iż w przypadku linii zabudowy względem ul. [...], ustalono ją tak jak w przypadku budynku na działce przy ul. [...], jako położonego bliżej frontu działki. Takie stwierdzenie nie koresponduje z wymogiem narzuconym w § 4 ust. 4 rozporządzenia. W przypadku wskaźnika wielkości zabudowy wątpliwości budzi wyliczenie wskaźnika planowanej zabudowy (40%), bowiem wnioskodawca we wniosku podał, iż zabudowa ok. 450-460 m˛ dotyczy tylko działki [...] N. zabudowa ma jednak powstać także na działce [...], na której ma być wzniesiony budynek - łącznik nowego budynku na działce [...] z istniejącym na działce [...] Skoro zatem wnioskodawca nie podał parametru intensywności nowej zabudowy na działce [...], ustalenie tej cechy zabudowy w decyzji jako 40 % łącznie dla istniejącej i planowanej zabudowy terenu objętego wnioskiem, jest obarczone błędem. Trafnie Kolegium wskazało, że należy tu ustalić i uzasadnić wskaźniki nowej zabudowy odrębnie dla dziatek [...] i [...]. Kolegium wskazało, że w przypadku szerokości elewacji frontowej w analizie (tabela k. 89) nie przedstawiono danych co do tego parametru ze wszystkich dziatek w obszarze analizowanym (brak działek przy ul. [...] i ul. [...]), nie można zatem zweryfikować prawidłowości przedstawionego wyliczenia średniej 21,2 m. Ponadto słusznie wskazano na niespójność ustalenia w sentencji decyzji - maksymalnie 27,5 m od strony ul. [...] oraz 30 m od strony ul. [...] w stosunku do danych podanych w uzasadnieniu decyzji. Niezrozumiałe jest przy tym ustalenie wartości maksymalnie 30 m na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia skoro wnioskodawca wnioskowało 25,5 m. Organ zwrócił również uwagę na nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy. Organ odwoławczy zasadnie uznał, że konieczność wyjaśnienia powyższych kwestii nie dawała podstaw do zastosowania art.136 k.p.a., były natomiast podstawy do uznania istnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., albowiem kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakres koniecznych do przeprowadzenia ustaleń dowodowych jest na tyle duży, że nie można mówić tylko o "uzupełnieniu" dowodów. Przekazując sprawę, organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokładna analiza uzasadnienia decyzji jednoznacznie dowodzi, jakie okoliczności zdecydowały o wydaniu decyzji kasacyjnej i nie pozostawiają one najmniejszych wątpliwości, iż w tej sytuacji konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Z tych wszystkich podanych wyżej powodów Sąd ocenił, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji kwestionowana sprzeciwem decyzja nie narusza prawa w stopniu wymagającym jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Nie zasługiwał więc na uwzględnienie zasadniczy zarzut sprzeciwu w zakresie naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Okoliczności tej sprawy wymagały bowiem uchylenia decyzji organu I instancji celem ponownego rozpatrzenia sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd zastosował dyspozycję art. 151a § 2 p.p.s.a. i oddalił sprzeciw.