IV SA/Po 1267/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie NSA Grażyna Radzicka (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi P. Ł. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) podwyższone o kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i 20/100) stanowiącą podatek od towarów i usług – łącznie 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i 20/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej jako "k.p.a." utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 65 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 203 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647) zwanej dalej jako "u.p.z.p." ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dokończeniu rozpoczętej budowy istniejącego budynku w celu przeznaczenia całości na cele biurowo – handlowo – usługowo – produkcyjne (usługi z zakresu oświaty, kultury, rekreacji, higieny, sportu, prawa i finansów oraz produkcji firan w poziomie pierwszym piętra i półpiętra), lokalizacji parkingów, urządzeniu placu gospodarczego, urządzeniu placu manewrowego oraz lokalizacji świetlnego pylonu reklamowego na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako dz. Nr [...] , [...] , i [...] (obręb [...]) w K przy ul. F. [...] i [...] Pismem z dnia [...] maja 2014 r. W. P.i (w dalszej części uzasadnienia zwany również "skarżącym") wniósł o stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z urzędu, nieważności wskazanej powyżej decyzji z dnia [...] września 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie skarżącego decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem była już wcześniej wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z przychodnią lekarską. Wyjaśnił, że inwestor rozpoczął jednak roboty budowlane polegające na budowie zakładu produkcji firan, co skutkowało uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie był objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył inwestycji częściowo zrealizowanej wobec czego w ocenie Kolegium nie istniała potrzeba ustalania takich parametrów jak linia zabudowy, intensywność zabudowy, szerokość i wysokość elewacji frontowej budynku oraz geometrii dachu. Kolegium stwierdziło też, że zamierzenie inwestycyjne spełniało wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło również, że W.P., działający w imieniu lokatorów budynku przy ul. C. w K. będący najemcą lokalu w tym budynku, nie wykazał swojej legitymacji do udziału w charakterze strony, jednak postępowanie w niniejszej sprawie Kolegium wszczęło z urzędu i nie dopatrzyło się by decyzja o warunkach zabudowy w sposób rażący naruszała prawo. W.P. wystąpił do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnił, że sprawa rozpoczęła się od wydania inwestorowi decyzji o pozwoleniu na budowę w dniu [...] kwietnia 2000 r. Na skutek przeprowadzonych kontroli decyzja o pozwoleniu na budowę został uchylona. W ocenie skarżącego wydanie decyzji przez Prezydenta byłby możliwe jedynie po uiszczeniu przez inwestora opłaty legalizacyjnej, a z treści decyzji SKO nie wynika, aby sprawdziło ono czy dokonano legalizacji. Brak takiego dokumentu zdaniem skarżącego jest jednoznaczny z nieważnością decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] września 2014 r. na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że żadna ze stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie zgłosiła uwag i zastrzeżeń, a skarżący nie był stroną tego postępowania. Decyzja wydana została po uzyskaniu wymaganych uzgodnień oraz po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium uznało, że planowana inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższa decyzję wniósł W.P. W jego opinii organy stosują prawo według zapotrzebowania inwestora, który zamiast budować biurowiec z przychodnią lekarską wybudował fabrykę firan, bez wcześniejszego pozwolenia na taką inwestycję. Podniósł, że nie jest prawdą jakoby do decyzji o warunkach zabudowy dołączono wszystkie wymagane dokumenty, bowiem brak było dokumentu potwierdzającego legalizację samowoli budowlanej oraz nie dokonano wymaganych prawem uzgodnień. Decyzja Prezydenta Miasta wydana jego zdaniem została również z rażącym naruszeniem przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazał, że sąd powinien ustalić jakie znaczenie dla sprawy ma fakt wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., bowiem według [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oznacza to, że inwestor nie może kontynuować robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz.1647) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w sytuacji gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2014 r., utrzymująca decyzję własną tego organu z dnia [...] września 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dokończeniu rozpoczętej budowy istniejącego budynku w celu przeznaczenia całości na cele biurowo – handlowo – usługowo – produkcyjne (usługi z zakresu oświaty, kultury, rekreacji, higieny, sportu, prawa i finansów oraz produkcji firan w poziomie pierwszym piętra i półpiętra), lokalizacji parkingów, urządzeniu placu gospodarczego, urządzeniu placu manewrowego oraz lokalizacji świetlnego pylonu reklamowego na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako dz. Nr [...],[...],[...] i [...] (obręb [...]) w K. przy ul. F. [...] i [...]. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a., a przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w decyzja obarczona jest jedną z wad wymienionych w tym przepisie. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.) albo też na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ (art. 157 § 1 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z urzędu w wyniku zawiadomienia złożonego przez W.P., w którym wskazał on, że decyzja Prezydenta Miasta K.wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co jego zdaniem stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyjaśnić więc należy, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. następuje wówczas, gdy decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ograniczając dalsze uwagi do kwalifikowanej formy naruszenia prawa, jaką jest rażące naruszenie prawa, należy wskazać, że z tą przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej mamy do czynienia wówczas, gdy treść takiej decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią norm prawnych i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1192/10, z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1107/11 dostępne na http://cbois.nsa.gov.pl). W doktrynie podnosi się, że naruszenie prawa ma charakter rażący w takim przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy (J. Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, (red.) B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2014, s. 667). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy (K. Glibowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, (red.) R. Hauser, M. Wierzbowski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2014, s. 657). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że nie zaistniała w niej przesłanka nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący upatruje rażącego naruszenia prawa przez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dokończeniu rozpoczętej budowy istniejącego budynku, bez uprzedniego dokonania legalizacji samowoli budowlanej poprzez ustalenie opłaty legalizacyjnej oraz bez dokonania niezbędnych uzgodnień. Wyjaśnić należy, że decyzja Prezydenta Miasta ustalająca warunki zabudowy nie dotyczy inwestycji polegającej na budowie nowego obiektu budowlanego, a jedynie na dokończeniu rozpoczętej budowy istniejącego już budynku. Mimo tego, postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zakończone wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2012 r. było postępowaniem nowym, odrębnym i niezależnym od postępowania związanego w uprzednio rozpoczętym procesem inwestycyjnym. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...] Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku biurowego z przychodnią lekarską, na działce położonej przy ul. F. [...] w K.. Następnie w wyniku stwierdzenia prowadzenia robót budowlanych z istotnym odstępstwem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego, wskazana powyżej decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została uchylona na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Postępowanie naprawcze zakończone zostało decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2003 r. poprzez zezwolenie inwestorowi na wznowienie robót budowlanych. Decyzja z dnia [...] listopada 2003 r. stała się ostateczna w związku z decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r., z wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Po 279/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. W związku z niezłożeniem przez inwestora zawiadomienia o terminie wznowienia robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji z [...] listopada 2013 r., zezwalającej inwestorowi na wznowienie robót budowlanych. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej inwestor nie został zobowiązany do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Skoro więc inwestor nie dysponował już decyzją o pozwoleniu na budowę, celem podjęcia robót budowlanych przy istniejącym obiekcie budowlanym, musiał on uzyskać nową decyzje udzielającą pozwolenia na budowę, której wydanie z kolei poprzedzone musiało być ustaleniem warunków zabudowy dla inwestycji w formie w jakiem miał zamiar realizować ją inwestor. Dokończenie rozpoczętej budowy istniejącego budynku w celu przeznaczenia całości na cele biurowo – handlowo – usługowo – produkcyjne jest zatem nowym procesem inwestycyjnym w rozumieniu prawa. Bez znaczenia wobec tego pozostaje okoliczność, iż zmienione zostało przeznaczenie obecnie realizowanej inwestycji z pierwotnej funkcji biurowej z przychodnią lekarską na biurowo – handlowo – usługowo – produkcyjne, o ile nowa inwestycja spełniała warunki określone przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zaznaczyć należy, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W sytuacji gdy właściwy organ uzna, że spełnione zostały warunki określone tym przepisem, zobowiązany jest on do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, iż warunki te zostały spełnione, a Sąd ustalenia te uznaje za prawidłowe. Ponadto Kolegium wyjaśniło, dlaczego uznało, iż zbędnym było określanie takich parametrów jak linia zabudowy, intensywność zabudowy, szerokość i wysokość elewacji frontowej budynku, oraz geometrii dachu, w sytuacji gdy budynek został już częściowo zrealizowany. Natomiast podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z ustaleniem opłaty legalizacyjnej nie tylko nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy, ale również pozostają bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia w świetle przesłanek z art. 156 k.p.a. Należy mieć na uwadze, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi promesę dla inwestora w celu ubiegania się o uzyskanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wskazuje więc tylko czy planowana inwestycja jest możliwa do zrealizowania terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Prowadzone uprzednio postępowanie naprawcze, zakończone zresztą pozytywną dla inwestora decyzją o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych pozostawało bez jakiegokolwiek wpływu na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej, nowej inwestycji. Ponadto bez znaczenie w sprawie pozostawała zmiana przeznaczenia budynku funkcji biurowej z przychodnią lekarską, na biurowo – handlowo – usługowo – produkcyjne (usługi z zakresu oświaty, kultury, rekreacji, higieny, sportu, prawa i finansów oraz produkcji firan w poziomie pierwszym piętra i półpiętra). Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest właśnie udzielenie odpowiedzi czy planowana zabudowa i sposób zagospodarowania terenu da się pogodzić z istniejącą już w danym terenie zabudową. Jak wynika z akt sprawy organ przeprowadził analizę w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i stwierdził, iż nowa inwestycja spełnia przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W sytuacji gdy planowana inwestycja spełniała również pozostałe wymagania określone przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ obowiązany był wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Nie mogą również stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące braku uzyskania wymaganych uzgodnień, a to z tego powodu, iż wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi wskazaną w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. przesłankę do wznowienia postępowania. Z tego też względu okoliczność powyższa nie mogłaby stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności. Sąd jednak zauważa, iż z akt sprawy wynika, iż decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2012 r. uzgodniona została z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Ponadto wskazać należy również skarżącemu, że z treści decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika, iż planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Jednocześnie Sąd wskazuje, iż w sytuacji gdy po otrzymaniu wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2012 r., organ stwierdził, iż skarżący nie ma interesu prawnego w żądaniu wszczęcia tego postępowania, winien on wydać postanowienie w trybie art. 61a k.p.a., czego jednak organ nie uczynił. Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem postępowanie wszczęte zostało przez organ z urzędu. Reasumując, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie wystąpiły wskazane w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a., przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2012 r., a podniesione w skardze zarzuty pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] września 2014 r. nie naruszają prawa w stopniu wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.